Sustentabilidade fiscal é incontornável para concessão de incentivos
Por Vinicius Abrantes — Consultor Jurídico
Recentemente, o Supremo Tribunal Federal julgou a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 7.633/DF trazendo novas perspectivas sobre as regras de sustentabilidade fiscal e a concessão de incentivos fiscais.
A ação tratou basicamente de dois pontos: (1) da inconstitucionalidade material dos artigos 1º, 2º, 4º e 5º da Lei nº 14.784/2023, bem como da “prorrogação seletiva” da Medida Provisória nº 1.202/2023, e (2) a declaração de constitucionalidade do artigo 4º da mesma MP nº 1.202/2023. O principal debate consistiu em avaliar se a legislação questionada descumpria o artigo 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT).
De forma resumida, a Lei nº 14.784/2023 dispõe sobre: (1) a prorrogação, até 2027, dos benefícios fiscais concedidos pela Lei nº 12.546/2011 (estabelecia base de cálculo diferenciada para a contribuição previdenciária patronal sobre a folha de pagamento) e (2) o acréscimo do § 17 ao artigo 22 da Lei nº 8.212/1991, que fixou a alíquota reduzida de 8% (oito por cento) da contribuição previdenciária patronal devida por alguns municípios. Adicionalmente, a MP nº 1.202/2023 revogou os benefícios fiscais de que trata a Lei nº 12.546/2011, bem como a mencionada alíquota reduzida devida pelos municípios.
O pedido foi julgado parcialmente procedente para reconhecer a inconstitucionalidade dos artigos 1º, 2º, 4º e 5º da Lei Federal nº 14.784/2023, sem pronúncia de nulidade, sob o fundamento de que o artigo 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal e o artigo 113 do ADCT devem ser observados no processo legislativo que trate de concessão ou ampliação de incentivo ou benefício tributário.
Conforme debatido pelos ministros na decisão em análise, confirmou-se, em perfeita consonância com o precedente firmado na ADI 6.303/RR, que o artigo 113 do ADCT, criado pela Emenda Constitucional nº 95/2016, constitucionalizou o artigo 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) prevendo que: “a proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro.”.
Pode-se observar que o dispositivo constitucional não detalha como essa estimativa ou impacto devem ser calculados ou apresentados, porém essa matéria está regulada no próprio artigo 14 da LRF:
“Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições:
I – demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias;
II – estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.
§1º A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado.”
Dessa maneira, após a análise fática do processo legislativo da norma objeto da ADI, a maioria do Tribunal firmou a seguinte tese: “O art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal e o art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias devem ser observados no processo legislativo que trate de concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária e para proposições que criem ou alterem despesa obrigatória”.
SpaccaOutro aspecto pertinente da decisão foi a declaração de inconstitucionalidade sem pronúncia de nulidade, visando preservar a segurança jurídica e as relações jurídicas estabelecidas durante a vigência dos dispositivos impugnados, permitindo a validade apenas para o período pretérito e impedindo práticas semelhantes futuras.
Qual o impacto da decisão na prática?
Uma vez que o artigo 113 do ADCT está em vigor há mais de uma década, é possível concluir que todas as leis posteriores a essa alteração estão sujeitas a sua incidência, inclusive a Lei Complementar nº 235, de 27 de agosto de 2026, que estabelece, entre vários assuntos, a criação de benefícios tributários destinados à Política Nacional de Minerais Críticos e Estratégicos, ao Programa de Desenvolvimento da Indústria de Fertilizantes e à realização da Copa do Mundo Feminina.
Todavia, é interessante observar que o artigo 2º da nova Lei Complementar introduz uma sistemática peculiar quanto à sustentabilidade fiscal na concessão de benefícios fiscais:
“Art. 2º Em caráter extraordinário, no exercício financeiro de 2026, as renúncias de receita decorrentes de atos do Poder Executivo federal que tenham como objetivo mitigar os impactos econômicos causados pelo choque no mercado internacional de energia decorrentes do conflito no Oriente Médio poderão ser compensadas por meio do aumento extraordinário de receita da União, direta ou indiretamente decorrente do referido choque, hipótese em que será́ considerado atendido o disposto no art. 14 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).”
O legislador, ciente das restrições que a LRF lhe impõe, criou um regime de exceção para o exercício de 2026, no qual simplesmente declara que os impactos econômicos serão compensados por um aumento direto ou indireto de receita e que apenas isso seria suficiente para o atendimento do art. 14 da LRF, inovando na ordem jurídica ao admitir o afastamento da interpretação literal desse dispositivo em situações extraordinárias.
Esse entendimento é reforçado pela análise do Parecer Preliminar de Plenário nº 5, apresentado pela deputada Marussa Boldrin:
“A proposição trata de medida de caráter excepcional, limitada ao exercício financeiro de 2026, voltada à mitigação dos impactos econômicos decorrentes do choque no mercado internacional de energia. Por essa razão, não se está diante de renúncia estrutural ou permanente de receita, tampouco de despesa obrigatória de caráter continuado, mas de medida transitória, vinculada a evento extraordinário e circunscrita temporalmente.
Nessa perspectiva, a incidência ordinária do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal deve ser interpretada à luz da finalidade da norma, que é evitar a criação de benefícios fiscais sem mensuração de impacto e sem preservação do equilíbrio fiscal nos exercícios afetados.
Como a própria proposição delimita a aplicação ao exercício de 2026, autoriza a compensação das renúncias por aumento extraordinário de receita da União decorrente, direta ou indiretamente, do mesmo choque econômico, exige que os atos do Poder Executivo sejam acompanhados de demonstrativo de impacto da medida e da respectiva compensação, e determina que tais re núncias sejam consideradas no relatório de avaliação bimestral previsto no art. 9º da LRF, entendemos que o projeto preserva a transparência, a neutralidade fiscal e o controle sobre os efeitos orçamentários da medida.”
Todavia, o contribuinte permanece em um cenário de insegurança jurídica mesmo com a redação do artigo 2º, pois a exigência de estimativa de impacto não decorre apenas de uma obrigação imposta por Lei Complementar, mas também por dispositivo constitucional cuja redação não comporta flexibilizações para casos extraordinários, especialmente se considerarmos que o artigo 113 seria uma norma constitucional de eficácia plena.
Por fim, a situação dos futuros beneficiados dos incentivos fiscais criados pela LC nº 235/2026 torna-se ainda mais incerta diante do atual posicionamento do Supremo Tribunal Federal, que culmina em um risco relevante para os contribuintes, que poderão usufruir de um incentivo fiscal passível de futura declaração de inconstitucionalidade.
Conclusão
Ao julgar a ADI 7.633, O STF consolidou o entendimento de que para ter validade constitucional a norma que cria ou altera incentivo fiscal precisará respeitar o artigo 113 do ADCT e o artigo 14 da LRF, criando uma dupla condição para a regular constituição de benefícios.
Esse entendimento se estende para todas as leis vigentes pós-Emenda Constitucional nº 95/2016, inclusive, à Lei Complementar nº 235/2026, que mesmo com a sua inovadora e excepcional cláusula de ressalva orçamentária pode vir a ser contestada sob a ótica da rigidez fiscal ditada pela Suprema Corte.
Referências
BRASIL. Câmara dos Deputados. Parecer Preliminar de Plenário nº 5 ao Projeto de Lei nº 114, de 2026. Disponível aqui
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Presidência da República, 1988. Disponível aqui
BRASIL. Lei Complementar nº 235, de 27 de agosto de 2026. Disponível aqui
BRASIL. Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. Disponível aqui
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Fonte: Consultor Jurídico
