ITBI: nova redação do art. 38 do CTN exige revisão da legislação municipal

Por Vinicius Abrantes — Consultor Jurídico

A alteração promovida pela Lei Complementar (LC) nº 227/2026 no artigo 38 do Código Tributário Nacional (CTN) recoloca em novos termos uma velha controvérsia do Imposto sobre a Transmissão de Bens Imóveis (ITBI): qual valor deve prevalecer quando o preço declarado pelo contribuinte diverge daquele apurado pela administração municipal?

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Até aqui, o Tema 1.113 do Superior Tribunal de Justiça (STJ) vinha funcionando como principal parâmetro de contenção. O tribunal fixou que a base de cálculo do ITBI corresponde ao valor do imóvel em condições normais de mercado, sem vinculação necessária ao Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU); afirmou que o valor declarado pelo contribuinte goza de presunção de compatibilidade com o mercado; e afastou a cobrança fundada em valor de referência arbitrado unilateralmente pelo município.

A nova redação do artigo 38 do CTN não revoga expressamente esse entendimento. Também não autoriza, por si só, o retorno dos antigos modelos de pauta fiscal ou valor venal de referência. O que ela faz é algo diferente e mais relevante: cria base legal mais robusta para que os municípios estimem tecnicamente o valor venal, desde que o façam com critérios objetivos, publicidade da metodologia e possibilidade real de contestação pelo contribuinte.

Esse ponto precisa ser corretamente compreendido. O novo § 1º do artigo 38 explicita que o valor venal é aquele pelo qual o bem seria negociado à vista, em condições normais de mercado. O § 2º admite que essa estimativa considere elementos técnicos, como preços praticados no mercado imobiliário, dados de cartórios, informações de agentes financeiros, localização, tipologia, destinação, padrão construtivo, área do terreno e da edificação, entre outros fatores. O § 3º exige a divulgação dos critérios utilizados e assegura ao contribuinte a possibilidade de impugnação por meio de avaliação contraditória. E o § 4º reforça o compartilhamento de informações pelos serviços notariais e registrais.

Em outras palavras, a nova disciplina fortalece a capacidade de avaliação do fisco municipal, mas condiciona essa atuação a requisitos que não podem ser tratados como formalidade. A lei não transformou a estimativa administrativa em verdade absoluta. Tampouco eliminou o dever de motivação concreta, transparência metodológica e contraditório efetivo.

É exatamente aqui que surge o principal recado institucional para os municípios

A LC 227/2026 não produz seus efeitos apenas no plano abstrato da interpretação do CTN. Ela impõe uma consequência normativa imediata: os municípios precisarão rever seus Códigos Tributários Municipais e seus procedimentos administrativos do ITBI.

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Não basta manter a legislação local tal como estava e apenas mudar o discurso, substituindo a expressão “valor de referência” por “estimativa técnica”. Se o município continuar operando com parâmetros opacos, tabelas internas inflexíveis ou valores previamente definidos sem aderência demonstrável ao imóvel concreto, o problema jurídico permanecerá o mesmo. A nova redação do artigo 38 não legitima o arbitramento disfarçado. Ela exige um modelo técnico controlável.

Isso significa que a adaptação municipal não pode se limitar à atualização de números. O ponto central está no desenho procedimental. O Código Tributário Municipal (CTM) e a legislação complementar local precisarão disciplinar, com clareza, ao menos cinco aspectos: os critérios de formação da estimativa; a forma de divulgação da metodologia; o modo pelo qual o contribuinte terá acesso aos elementos considerados no caso concreto; o procedimento de impugnação contraditória; e a autoridade competente para decidir, com motivação adequada, eventual divergência.

Sem isso, o município correrá o risco de possuir uma base legal nacional mais sofisticada, mas continuar aplicando localmente um sistema vulnerável às mesmas críticas que levaram ao fortalecimento do Tema 1.113. O problema é particularmente sensível porque a jurisprudência não vedou toda e qualquer atuação fiscal prévia. O que ela afastou foi a substituição automática do valor declarado por um parâmetro unilateral e abstrato. A LC 227/2026 abre espaço para outra realidade: a de uma administração tributária que comparece ao fato gerador munida de informações de mercado, dados registrais e critérios técnicos previamente estruturados. Isso desloca o debate. Já não se discute apenas se o contribuinte declarou certo ou errado, mas se o município demonstrou, de forma transparente e auditável, como chegou ao valor exigido.

Esse deslocamento é relevante também sob o ponto de vista da eficiência administrativa. Municípios com grande volume de transações imobiliárias dificilmente conseguem instaurar análises artesanais e isoladas para cada operação suspeita. O uso de critérios comparativos, bases de dados e metodologia estruturada tende a tornar a fiscalização mais racional. Não há incompatibilidade entre eficiência e legalidade. O problema aparece quando a busca por escala degenera em automatismo, e o automatismo se converte em presunção inatacável.

Por isso, a nova legislação exige mais do que capacidade tecnológica. Exige governança normativa. Um sistema tecnicamente sofisticado, mas juridicamente opaco, continuará produzindo litigiosidade. A robustez da base de cálculo do ITBI, daqui para frente, dependerá menos da existência de um número previamente apurado e mais da qualidade institucional do caminho percorrido para alcançá-lo.

Nesse ponto, a experiência de municípios como São Paulo seguirá sendo observada com atenção. O histórico contencioso em torno do chamado valor venal de referência mostra que a controvérsia nunca esteve apenas no resultado final, mas no método de construção do valor tributável. A LC 227/2026 pode oferecer novo fundamento jurídico para sistemas mais qualificados de apuração, mas não revalida automaticamente modelos antigos. O município continuará obrigado a demonstrar que a estimativa decorre de critérios técnicos, conhecidos e adequados ao imóvel específico.

A consequência prática é dupla

Para o contribuinte, cresce a importância de documentar o preço efetivamente praticado, sobretudo quando ele se afasta do comportamento médio do mercado. Para o município, aumenta o ônus institucional de justificar a divergência, mostrando a origem dos dados utilizados, a aderência dos comparativos adotados e a efetiva abertura ao contraditório.

É por isso que a principal discussão aberta pela LC 227/2026 não é apenas probatória, mas legislativa. O novo artigo 38 do CTN exige que o ente local reveja seu arranjo normativo. Municípios que desejem sustentar tecnicamente suas exigências precisarão atualizar o CTM, regulamentar o procedimento de avaliação contraditória, definir fluxos decisórios, rever práticas baseadas em tabelas rígidas e assegurar motivação individualizada. Sem essa adaptação, a inovação nacional tende a fracassar na esfera local.

Em síntese, a LC 227/2026 não derrubou automaticamente o Tema 1.113 do STJ, mas tornou sua aplicação mais complexa. O valor declarado pelo contribuinte não desapareceu do sistema. O que mudou foi a densidade jurídica da atuação municipal na apuração do valor venal. A administração tributária ganhou melhores instrumentos, mas também passou a suportar maiores deveres de transparência, coerência metodológica e contraditório.

A mensagem para os municípios é objetiva: não basta recalcular o ITBI; é preciso reformar o CTM e o procedimento administrativo que o sustenta. Quem não revisar a legislação local continuará litigando com ferramentas antigas diante de um CTN já reformulado.

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Fonte: Consultor Jurídico