‘Terras raras’: aspectos legais e controversos do PL dos minerais críticos
Por Vinicius Abrantes — Consultor Jurídico
Qual a definição técnico-jurídica de ‘terras raras’, minerais críticos e estratégicos?
DivulgaçãoNo último dia 2 de setembro, o Senado aprovou o PL 2.780/2024, denominado Lei dos Minerais, sem ressalvas ao texto aprovado pela Câmara. Trata-se do marco legal que regulamenta a pesquisa, a fiscalização e o acompanhamento estratégico desse tipo de minério no país. Aclamado pelo governo, o texto aguarda sanção presidencial e ainda pode sofrer vetos parciais, de modo que a análise a seguir considera a redação remetida ao Executivo.
Na prática, o projeto institui a Política Nacional de Minerais Críticos e Estratégicos (PNMCE) e o Conselho Nacional para Industrialização de Minerais Críticos e Estratégicos (Cimce), vinculado à Presidência da República. O conselho é autônomo em relação à Agência Nacional de Mineração, aspecto mais controverso do novo marco. Mas, afinal, o que são minerais críticos e estratégicos? E as ditas “terras raras”?
Os minerais críticos e estratégicos são categorizados de acordo com sua importância e uso, e o projeto captura bem essa ideia, sem perder a amplitude necessária para tecnologias e utilizações futuras. Os críticos são os necessários para “setores-chave” da economia nacional e que estejam ou possam estar em risco de abastecimento por limitações na cadeia de suprimento, afetando “seriamente” (termo do projeto) a economia do país, o que abrange transição energética, segurança alimentar e soberania estratégica. Os estratégicos são os relevantes para o desenvolvimento econômico e tecnológico nacional e para a geração de superávit na balança comercial, definição ampla o bastante para alcançar, em tese, até o minério de ferro.
Dentre estes se destacam o aclamado nióbio, níquel, lítio (componente vital de baterias modernas que vai em celulares, notebooks e até em carros) e as indigitadas terras raras. Trata-se de conceitos jurídicos amplos no texto legal, mas que acompanham convenção técnica da indústria. O vocábulo “terras raras” engloba um grupo de 17 elementos químicos distintos e encontrados por todo o mundo [1]. São pouco conhecidos fora da indústria, mas dentre eles se destaca, por exemplo, o neodímio, componente utilizado na confecção de ímãs.
Relevância (inter)nacional
Aqui é onde o Brasil brilha. Detemos a segunda maior reserva mundial em quantidade de toneladas de terras raras (21 milhões) e só perdemos para a China, que possui duas vezes mais (44 milhões). O aspecto geográfico é relevante e a diversidade de minérios em nosso país nos favorece estrategicamente em âmbito global. Para efeito de comparação, os Estados Unidos não chegam a possuir 2 milhões de toneladas em reservas desses minérios, menos de 10% das reservas brasileiras [2]. O interesse mundial na matéria-prima, portanto, é inerente à quantidade disponível.
Deter reservas está muito distante de deter capacidade de produção e, nesse aspecto, há uma distância monumental entre a China, principal produtora, e os EUA, que ocupam o segundo lugar. Dados de 2025 do Serviço Geológico dos EUA apontam produção de 270 mil toneladas para os chineses, enquanto os americanos produziram cerca de cinco vezes menos no mesmo período, encerrando o ano em 51 mil toneladas [3]. Já a extração brasileira é tímida e incipiente. O país produziu 560 toneladas em 2024 e 2 mil em 2025, volume insignificante em âmbito global.
Inseridos todos esses elementos no caldeirão da geopolítica, alcança-se a conclusão mais evidente sobre a posição do Brasil no assunto: o país é o único situado na América capaz de permitir aos EUA fazer frente à avassaladora produção chinesa, e o governo americano encara a questão como de interesse nacional, uma vez que busca diminuir sua dependência do mercado chinês, além de consolidar sua influência no continente como parte de sua Estratégia Nacional de Defesa [4].
Em 2026, o interesse norte-americano pelas terras raras brasileiras se traduziu em dois movimentos concretos. Em fevereiro, a U.S. International Development Finance Corporation concedeu financiamento de US$ 565 milhões à Serra Verde, destinado à expansão da mina Pela Ema, em Minaçu (GO), com opção de participação minoritária do governo americano [5]. Em abril, a USA Rare Earth anunciou a aquisição de 100% da Serra Verde por aproximadamente US$ 2,8 bilhões, sendo US$ 300 milhões em dinheiro e o restante em ações, além de contrato de offtake (compra e venda antecipada de produção futura) de quinze anos para os quatro elementos de terras raras magnéticas produzidos pela empresa, o que consolida a vinculação entre a mineração brasileira e a cadeia de suprimentos dos Estados Unidos [6].
Estamos, então, no centro da disputa global por minerais críticos e no marco da transição energética no Brasil, o que abriu uma janela de oportunidades para o futuro, aparentemente percebida a tempo pelo Congresso Nacional.
Aspectos legais relevantes e controversos do Marco Legal dos Minerais Críticos e Estratégicos
O projeto cria o Fundo Garantidor da Atividade Mineral (Fgam), financiado por aplicação obrigatória de parcela da receita operacional bruta, deduzidos os tributos incidentes, pelas empresas dedicadas à pesquisa, à lavra, ao beneficiamento e à transformação desses minerais. Nos seis primeiros anos, exige-se o mínimo de 0,3% em projetos de pesquisa, desenvolvimento e inovação e de 0,2% em integralização de cotas do próprio fundo, percentual que pode alcançar 0,5% após esse prazo, ensejando crescimento induzido da indústria nacional. A exigência tem estrutura próxima à de contribuição de intervenção no domínio econômico, o que abre flanco a questionamento judicial quanto à sua natureza e à destinação vinculada.
Nos artigos 16 a 27, institui-se o Programa Federal de Beneficiamento e Transformação de Minerais Críticos e Estratégicos (PFMCE), voltado, também, a estimular o processamento em solo nacional e a agregação de valor antes da comercialização. O principal instrumento é o crédito fiscal de até 20% dos dispêndios em beneficiamento, limitado a R$ 1 bilhão por ano entre 2030 e 2034, condicionado à seleção de projetos prioritários pelo novo Conselho Nacional e proporcional ao grau de agregação de valor. O descumprimento sujeita a empresa a multa e à devolução dos créditos indevidamente utilizados.
Paralelamente, o BNDES poderá financiar (e acabou de aprovar R$ 77,5 milhões em investimentos) [7], com recursos do Fundo Nacional sobre Mudança do Clima, operações reembolsáveis de beneficiamento, transformação mineral e mineração urbana. Institui-se ainda o Certificado Mineral de Baixo Carbono (CMBC), baseado em critérios de redução de emissões e uso de fontes renováveis, com busca de compatibilidade a padrões internacionais. Entidades do setor questionam a possível utilização de recursos públicos para financiar o risco do “capital minerário” privado, ressalva que aparenta ser mitigada pela necessidade de controle estatal sobre a matéria. Se o país precisa acelerar seu desenvolvimento, a utilização de recursos públicos é inevitável, cabendo fiscalizar eventual malversação.
O novo marco legal também suscita controvérsias quanto à distribuição dos custos e benefícios dos projetos e à arquitetura institucional de sua governança. A principal preocupação é a concentração, na União, dos instrumentos de política mineral e dos benefícios da implantação de projetos estratégicos, enquanto estados e municípios produtores suportam parcela significativa dos custos econômicos, ambientais e de infraestrutura.
A questão ganha relevância porque a política estimula não apenas a extração, mas também o beneficiamento, que demanda investimentos e infraestrutura superiores. O artigo 20, § 1º, da Constituição assegura a estados e municípios participação no resultado da exploração mineral, hoje operacionalizada pela CFEM, na forma da Lei 8.001/1990. A concessão de incentivos federais sem o correspondente reforço dessa repartição tende a produzir assimetria entre quem arca com os custos e quem colhe os benefícios. O ponto é sensível e é possível que haja enfrentamento entre União e estados nos próximos anos, pois se vislumbra pouco benefício para que os entes subnacionais apoiem a implantação de projetos minerários.
Questiona-se, ainda, a priorização do licenciamento ambiental para projetos do setor, que se soma à licença ambiental especial prevista na Lei 15.190/2025, destinada a empreendimentos definidos como estratégicos (quesito subjetivo). A conjugação dos dois regimes pode abreviar a análise justamente nos empreendimentos de maior complexidade, que empregam reagentes tóxicos e metais pesados, o que exige rigor redobrado dos órgãos ambientais [8].
Controvérsia na relação entre novo conselho e a ANM
A ANM já exerce as funções regulatórias e fiscalizatórias do setor, enquanto o novo desenho atribui ao Conselho a orientação estratégica, sob a justificativa de que decisões sobre esses recursos devem considerar objetivos de política industrial que ultrapassam a atuação ordinária da agência. O risco está na sobreposição de competências, sobretudo se decisões estratégicas passarem a interferir em atribuições regulatórias hoje pertencentes à ANM.
A centralização de decisões estratégicas pode conferir maior capacidade de coordenação ao Estado, mas, sem delimitação clara das competências entre União, estados, municípios, conselho e ANM, tende a elevar os custos de implantação dos projetos e a incerteza regulatória. Para investimentos estrangeiros de longo prazo, a previsibilidade das regras de entrada, operação e distribuição dos encargos econômicos é elemento da própria governança dos recursos estratégicos. O desafio jurídico está em equilibrar a capacidade do Estado de orientar a política mineral e a segurança necessária à atração de capital, tecnologia e infraestrutura para a cadeia brasileira.
[1] A classificação é da Iupac, União Internacional de Química Pura e Aplicada, organização não governamental registrada na Suíça, com secretariado nos Estados Unidos, dedicada há mais de 100 anos ao avanço das ciências químicas.
[2] O Serviço Geológico dos Estados Unidos (USGS) mantém página atualizada com informações técnicas e dados sobre terras raras: aqui
[3] Pág. 153 do último relatório técnico de commodities minerais do USGS. Disponível aqui
[4] Terras raras: por que o Brasil está no centro da disputa global por minerais críticos. Disponível aqui
[7] BNDES aprova financiamento de R$ 77,5 milhões para processamento de terras raras no Sul de MG. Disponível aqui
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Fonte: Consultor Jurídico
