O Orçamento que falta ao povo: aplicando o Pacto de Gestão Estratégica das Contas Públicas ao PLOA 2027

Por fernandaestima — Fundação Perseu Abramo

Um orçamento decidido sem o povo

Todos os anos, até 31 de agosto, o governo federal é obrigado pela Constituição a enviar ao Congresso Nacional a proposta de orçamento para o exercício seguinte, e todos os anos o rito se repete de forma idêntica: técnicos da Secretaria de Orçamento Federal fecham as projeções macroeconômicas, o Ministério da Fazenda calibra a meta fiscal dentro do arcabouço, o Congresso recebe o projeto, tramita, emenda e aprova, e o cidadão comum toma conhecimento do resultado apenas quando ele já está consumado, geralmente pela manchete de que tal benefício foi cortado ou tal imposto subiu. Foi exatamente isso que aconteceu com o PLOA 2027 (PLN 24/2026): salário mínimo projetado em R$ 1.741, inflação de 3,6%, Selic em 12,53%, câmbio a R$ 5,22, e uma meta de superávit primário de R$ 73,2 bilhões, tudo decidido dentro dos gabinetes de Brasília, sem que a população fosse perguntada uma única vez sobre que país ela quer financiar com o seu próprio dinheiro.

O problema não é técnico, é de concepção: o orçamento público é tratado como matéria de exclusividade dos poderes Executivo e Legislativo, quando na verdade ele é a peça mais importante da vida em sociedade, pois é nele que se decide quanto vai para a saúde, quanto vai para a educação e quanto vai para pagar os detentores de títulos públicos. E é justamente esse último ponto que a imprensa e o debate público insistem em não popularizar: o quanto o Orçamento da União se tornou, antes de mais nada, um instrumento de remuneração do mercado financeiro.

Números do PLOA 2027 confirmam o diagnóstico

O Orçamento Cidadão divulgado junto ao PLOA 2027 traz um retrato que sustenta, com dados oficiais, exatamente o que apontamos em 2025: das despesas totais de R$ 7,45 trilhões, R$ 3,82 trilhões, 52,5% do total, são despesas financeiras, isto é, refinanciamento e serviço da dívida pública, enquanto o Piso de Investimentos garantido pelo Regime Fiscal Sustentável, que é o mínimo constitucional-legal para investimento público direto, soma apenas R$ 133,79 bilhões, dos quais 65% (R$ 86,92 bilhões) já estão comprometidos com o Novo PAC. Em outras palavras: para cada real destinado ao piso de investimento em infraestrutura, saúde e educação, o governo destina quase 29 reais só para rolar e pagar juros da dívida.

Some-se a isso que, do total de R$ 6,3 trilhões classificados por Grupo de Natureza da Despesa, a amortização da dívida e os encargos financeiros consomem, juntos, parcela muito superior à soma de pessoal e investimentos diretos, um padrão que se repete ano após ano, LOA após LOA, independentemente de quem esteja no comando do Planalto. E enquanto isso, as despesas primárias discricionárias, aquelas sobre as quais o governo tem real poder de escolha e que poderiam ser direcionadas segundo as prioridades da população, representam apenas 8% do total das despesas primárias: 92% já estão amarradas por obrigações constitucionais e legais que ninguém no exercício atual decidiu, mas que todos são obrigados a cumprir.

Reservam-se ainda R$ 44,8 bilhões para emendas parlamentares individuais e de bancada, mecanismo de barganha entre Executivo e Legislativo que segue crescendo a cada ano (foram R$ 53 bilhões em 2025 e R$ 61 bilhões em 2026, na execução final), sem que a sociedade civil tenha qualquer instância equivalente de indicação de prioridades. O povo brasileiro, que é quem afinal paga a conta pela via de impostos regressivos e pela inflação que corrói salários, não tem assento à mesa. O mercado financeiro, a chamada Faria Lima, tem: basta ver a fatia da dívida no orçamento.

O que mudaria com o Pacto Fiscal Estratégico aplicado ao ciclo 2027?

Se o modelo que propusemos estivesse em vigor, o ciclo do PLOA 2027 teria seguido um rito bem diferente daquele que efetivamente ocorreu, e vale reconstituí-lo como exercício de cenário.

Em primeiro lugar, o Conselho Nacional de Estratégia Fiscal, composto por representantes dos três Poderes, da sociedade civil, da comunidade científica e do setor produtivo, teria sido acionado ainda na fase de elaboração do PLDO 2027, em abril de 2026, para formular não uma, mas até três alternativas de estratégia fiscal para o ano seguinte. A primeira alternativa, mais próxima do que de fato foi enviado ao Congresso, manteria o foco no cumprimento do arcabouço fiscal e na meta de R$ 73,2 bilhões de superávit primário, priorizando a credibilidade junto aos credores da dívida. Uma segunda alternativa, de inspiração desenvolvimentista, poderia propor a ampliação do Piso de Investimentos para além do mínimo de 0,6% do PIB, financiada por revisão dos R$ 800 bilhões a R$ 1 trilhão em isenções e benefícios tributários hoje concedidos, sobretudo, àqueles setores que não geram contrapartida social equivalente. Uma terceira alternativa híbrida combinaria manutenção da meta fiscal central com redirecionamento de parte da economia obtida via revisão de isenções para áreas como saúde, educação e o próprio Novo PAC, sem necessidade de novo endividamento.

Em segundo lugar, essas três alternativas e não apenas os números fechados do Ministério do Planejamento, seriam levadas a consultas públicas regionais e a um debate qualificado em universidades, sindicatos e entidades empresariais, no período entre a divulgação do PLDO e o envio do PLOA, de abril a agosto. O cidadão que hoje só descobre o conteúdo do orçamento pela cobertura da imprensa especializada teria acesso, com meses de antecedência, a simulações explícitas do que cada caminho fiscal significa em termos de inflação, emprego, dívida e qualidade dos serviços públicos, o mesmo tipo de transparência que hoje existe para decisões de política monetária, mas nunca para política fiscal.

Em terceiro lugar, a cada dez anos – e 2027 seria, nesse desenho, um ano de referendo, coincidindo com o início de novo ciclo de planejamento plurianual – a população escolheria, em consulta popular, qual das alternativas fiscais estratégicas deveria orientar não apenas a LOA daquele ano, mas a Lei de Diretrizes Estratégicas de Estado para a década seguinte. O resultado não substituiria o papel do Congresso na aprovação final do orçamento, mas criaria vínculo político e ético que hoje simplesmente não existe: nenhum parlamentar poderia alegar desconhecimento da vontade popular ao emendar o projeto, e nenhum ministro da Fazenda poderia justificar contingenciamentos unicamente pela lógica do mercado, sem prestar contas de que rumo fiscal foi de fato escolhido pelos brasileiros.

Por que este é o momento?

O tema está mais quente na imprensa do que em qualquer momento desde a redemocratização, e não por acaso: o PLOA 2027 chega ao Congresso já sob desconfiança quanto ao cumprimento da meta fiscal, num ano em que o país corre o risco, segundo analistas, de enfrentar cenário de ingovernabilidade fiscal a partir de 2027 caso não haja mudança estrutural. Isso significa que a janela para propor o Pacto Fiscal Estratégico não é hipotética: é exatamente agora, com a Comissão Mista de Orçamento prestes a iniciar a análise do PLN 24/2026, que a proposta de uma PEC do Pacto de Futuro Fiscal do Brasil ganha sentido prático. Não se trata de rasgar o orçamento já enviado, mas de usar o debate em curso sobre o PLOA 2027 e o vexame de uma LDO 2027 ainda pendente de votação como evidência de que o atual desenho institucional já esgotou sua capacidade de gerar consenso e legitimidade.

Como já dissemos: talvez tenha chegado a hora do Plano Real das Contas Públicas. Assim como a estabilização monetária de 1994 só se tornou possível quando o país compreendeu coletivamente o custo da inflação e aceitou um novo pacto em torno da moeda, a estabilização fiscal brasileira só será duradoura quando o povo e não apenas o mercado financeiro for chamado a decidir que país quer financiar com o seu Orçamento.

Considerações finais

O PLOA 2027 não é diferente, em essência, de nenhum orçamento anterior. Reproduz a mesma lógica de priorizar o serviço da dívida em detrimento do investimento direto, e de deixar ao povo brasileiro apenas o papel de espectador de decisões tomadas em seu nome. A diferença é que, pela primeira vez, dispomos de números recentes e concretos, o próprio Orçamento Cidadão do governo para demonstrar, sem margem para contestação ideológica, a desproporção entre o que se paga aos credores e o que se investe na população. Cabe agora à sociedade civil, às universidades e aos parlamentares dispostos a colocar o país acima do calendário eleitoral, transformar esse diagnóstico em movimento político. O Pacto Fiscal Estratégico não é a única solução possível, mas é uma proposta concreta de como sair do falso dilema entre austeridade e gasto público, devolvendo ao povo brasileiro a palavra final sobre o destino do seu próprio dinheiro.

Marcos Freitas Pereira é economista, Mestre em Finanças e Doutorando em Turismo (Universidad Iberoamericana – México)

Referências:

Ministério do Planejamento e Orçamento – Orçamento Cidadão PLOA 2027 (31/08/2026).

Congresso Nacional – tramitação do PLN 24/2026.

Senado Notícias (31/08/2026).

Pereira, M. F. “Gestão das Contas Públicas no Brasil”, Revista Contemporânea, v. 5, n. 7, 2025.

Fonte: Fundação Perseu Abramo