O Estado brasileiro é o primeiro devedor contumaz
Por Vinicius Abrantes — Consultor Jurídico
A Lei Complementar nº 225/2026, que instituiu o Código de Defesa do Contribuinte, representou um avanço conceitual que merece ser reconhecido antes de qualquer crítica. Ao disciplinar a figura do devedor contumaz, o legislador abandonou a tentação de tratar a inadimplência tributária como um problema meramente quantitativo (um passivo que se mede em reais e se resolve com penhora). Em seu lugar, construiu uma categoria de natureza distinta, que não olha para o quanto se deve, mas para como se deve.
Drobotdean/FreepikO devedor contumaz, na arquitetura da nova lei, não é o contribuinte que atravessa dificuldades e deixa de recolher tributos. É aquele que faz da inadimplência um método, uma vantagem competitiva deliberada, um modelo de negócios. A distinção é sutil e decisiva: separa quem não paga porque não pode de quem não paga porque calculou que não pagar compensa. Ao desenhar essa fronteira, a LC 225/2026 fez algo mais ambicioso do que criar um novo instrumento de cobrança. Formulou, ainda que de modo implícito, um conceito ético-jurídico de bom comportamento fiscal; um padrão de conduta que o Estado passou a exigir de quem ocupa a posição de devedor.
A pergunta que este breve artigo se propõe a enfrentar é incômoda e, talvez por isso, pouco formulada: e quando o Estado brasileiro assume o mesmo comportamento que ele próprio visou coibir?
O que a lei realmente combate
Convém precisar o alcance da norma antes de aproximá-la de seu objeto. O artigo 11 da LC 225/2026 define o devedor contumaz como o sujeito passivo cujo comportamento fiscal se caracteriza pela inadimplência substancial, reiterada e injustificada de tributos. Os três adjetivos não são retóricos: correspondem a requisitos cumulativos, de modo que a ausência de qualquer um deles impede o enquadramento.
A substancialidade, no âmbito federal, foi associada à existência de créditos tributários irregulares em valor igual ou superior a R$ 15 milhões e que representem mais de 100% do patrimônio conhecido do contribuinte. A reiteração decorre da manutenção desses créditos em situação irregular por, no mínimo, quatro períodos de apuração consecutivos, ou seis alternados no prazo de doze meses. A injustificabilidade, por fim, caracteriza-se pela ausência de circunstâncias legítimas que expliquem o não pagamento.
SpaccaO ponto mais revelador da lei, contudo, está naquilo que ela exclui. O §9º do artigo 11 determina que sejam deduzidos do cômputo, entre outros, os créditos objeto de impugnação ou recurso amparados em controvérsia jurídica relevante e disseminada, os créditos parcelados ou objeto de transação tributária que estejam adimplentes, os créditos suspensos por medida judicial e aqueles inscritos em dívida ativa com exigibilidade suspensa. O artigo 12, por sua vez, condiciona todo o enquadramento à instauração de processo administrativo específico, com notificação prévia, contraditório, ampla defesa e decisão motivada.
Esse desenho normativo diz muito sobre a intenção do legislador. Ao preservar o contribuinte que discute o débito, que negocia sua regularização ou que enfrenta obstáculo objetivo ao pagamento, a lei revela que seu alvo nunca foi o inadimplemento em si. O que a LC 225/2026 visa a coibir não é o fato de dever, mas uma postura diante da dívida: a inadimplência que se prolonga sem causa legítima, que se repete como padrão e que se instala como escolha. O legislador, em suma, não combate o não pagamento. Combate um comportamento.
O espelho invertido
É precisamente aqui que o paralelo se impõe. O Estado brasileiro não é apenas o titular do crédito tributário e o guardião da moralidade fiscal que a nova lei pretende tutelar. Ele é, também, devedor (e em escala que nenhum contribuinte privado alcança).
Sempre que a Fazenda Pública é condenada por decisão judicial transitada em julgado, ou sempre que a própria ordem constitucional reconhece créditos em favor do contribuinte, a posição se inverte. O ente que cobra passa a dever. E quando isso ocorre, a pergunta natural (e legítima) é se o Estado, na condição de devedor, observa o padrão de conduta que ele mesmo erigiu em lei para os particulares. Dois campos oferecem material abundante para o exame: os precatórios e os créditos acumulados de ICMS.
Primeiro espelho: os precatórios
O precatório é a forma constitucional pela qual o Estado paga aquilo que a Justiça, em decisão definitiva, determinou que pagasse. É, por definição, dívida líquida, certa e judicialmente reconhecida — a mais incontestável das obrigações. E é justamente nesse terreno que a inadimplência estatal se revela mais eloquente.
Os números do Mapa Anual dos Precatórios de 2025, divulgado pelo Conselho Nacional de Justiça, são expressivos. O estoque nacional de precatórios (que é composto pela dívida de todos os entes federados) alcançou R$ 330,4 bilhões, o maior da história. No mesmo período, os entes públicos pagaram o volume recorde de R$ 113,4 bilhões e, ainda assim, os tribunais expediram R$ 122,6 bilhões em novos precatórios, de modo que a dívida cresceu mesmo diante do maior pagamento já realizado. A concentração é igualmente reveladora: o Estado de São Paulo, somados o ente estadual e seus municípios, respondia sozinho por cerca de R$ 112,2 bilhões, aproximadamente um terço de todo o passivo nacional.
Não se trata de atraso episódico. É um padrão que se repete há décadas e que foi sucessivamente institucionalizado por emendas constitucionais. Desde a Emenda Constitucional nº 62/2009, cujo regime especial o Supremo Tribunal Federal viria a declarar parcialmente inconstitucional, passando pelas Emendas nº 94/2016, nº 99/2017 e nº 109/2021, o pagamento do estoque foi seguidamente parcelado e postergado, com prazo final de quitação fixado, na última dessas normas, para 31 de dezembro de 2029.
A Emenda Constitucional nº 136/2025 elevou essa lógica a um novo patamar. Ao eliminar o prazo de quitação até então vigente sem estabelecer termo substituto, e ao limitar o pagamento anual de estados, distrito federal e municípios a percentuais escalonados de 1% a 5% da receita corrente líquida conforme o tamanho do estoque em mora, a emenda substituiu a obrigação de quitar por uma obrigação de apenas destinar uma fração da receita.
A Ordem dos Advogados do Brasil ajuizou a ADI 7.873 contra a emenda, sustentando que ela institucionaliza uma moratória sem horizonte temporal e afronta a coisa julgada, a isonomia entre credores e a separação de poderes. O mérito da ação será decidido pelo Supremo; o que interessa aqui, porém, não é o juízo de constitucionalidade, mas o dado comportamental que a norma torna inequívoco: o passivo deixou de ter data para acabar.
Segundo espelho: os créditos acumulados de ICMS
Se o precatório é a dívida que a Justiça reconhece, o crédito acumulado de ICMS é a dívida que a própria Constituição reconhece. Pelo princípio da não cumulatividade, o contribuinte que suporta o imposto ao longo da cadeia produtiva tem direito de aproveitar o correspondente crédito. O problema afeta com particular intensidade as empresas exportadoras: como as exportações são imunes ao imposto, essas empresas recolhem ICMS na aquisição de insumos, mas não geram débitos na saída, acumulando saldos credores que, em tese, deveriam ser restituídos ou compensados.
Na prática, a restituição raramente é simples. Boa parte das legislações estaduais dificulta a compensação, a transferência a terceiros ou a monetização desses créditos, de modo que o contribuinte permanece anos financiando o Estado com recursos cuja titularidade já lhe foi assegurada. Um estudo da Confederação Nacional da Indústria já apontava que cerca de uma em cada três empresas que buscavam o ressarcimento de créditos de ICMS não conseguia efetivamente recebê-lo.
Os números disponíveis, ainda que fragmentados, dão a dimensão do fenômeno. O retrato mais próximo de um número consolidado veio de levantamento do Valor Econômico, conduzido com base na Lei de Acesso à Informação. Treze Estados acumulavam, no fechamento de 2025, R$ 50,5 bilhões em créditos de ICMS a serem devolvidos às empresas, montante quase 70% superior ao de cinco anos antes, quando o estoque somava R$ 29,8 bilhões. Como nem todos os entes responderam integralmente à solicitação, o dado é conservador e como não abrange todas as unidades da federação, o valor total real é bem maior.
Aqui também se impõe uma ressalva metodológica. Não existe levantamento oficial consolidado do estoque nacional total de créditos acumulados de ICMS. A própria ausência de transparência é parte do problema, como já observava o IEDI ao registrar que nem os fiscos nem os exportadores dispõem de informação segura sobre o montante global.
O horizonte tampouco é animador. A regulamentação da reforma tributária, pela Lei Complementar nº 214/2025, previu que os saldos credores de ICMS existentes ao final da transição, em 31 de dezembro de 2032, e devidamente homologados, poderão ser compensados com o novo imposto em até 240 parcelas mensais (vinte anos), com atualização pelo IPCA a partir de 2033. Um direito reconhecido há anos terá, assim, sua satisfação diluída ao longo de duas décadas adicionais.
O Estado como devedor contumaz
Chega-se, então, ao ponto sensível. É necessário afirmá-lo com todas as letras, para afastar qualquer equívoco: a LC 225/2026 dirige-se ao sujeito passivo da obrigação tributária, e o Estado, na posição de devedor de precatórios ou de créditos de ICMS, não é contribuinte. Não há, juridicamente, como enquadrar a administração pública na figura que ela própria criou. A tese aqui sustentada não é normativa, e sim institucional e valorativa. O que se propõe é um exercício de espelho: aplicar ao comportamento do Estado, no plano material, os mesmos critérios que ele elegeu para reprovar o comportamento do particular.
Feita a ressalva, o resultado do exercício é desconfortável.
Quanto à substancialidade, o requisito que a lei fixa em R$ 15 milhões para o particular é superado pelo Estado em escala que dispensa comentários: um estoque de R$ 330,4 bilhões em precatórios e passivos bilionários de créditos de ICMS colocam o poder público, se a métrica fosse aplicável, muito além de qualquer limiar concebível.
Quanto à reiteração, a lei exige do contribuinte quatro períodos de apuração em situação irregular. O atraso estatal não se mede em trimestres, mas em décadas. As sucessivas moratórias constitucionais dos precatórios e a manutenção de saldos de ICMS por anos a fio não configuram falha pontual, antes são um padrão estrutural, repetido de emenda em emenda, de programa suspenso em programa suspenso.
Quanto à injustificabilidade, a lei exclui a contumácia quando há causa legítima, como discussão judicial ou dificuldade objetiva devidamente demonstrada. Ocorre que a própria LC 225/2026 tratou a dificuldade financeira como hipótese a ser aferida caso a caso, e não como salvo-conduto permanente. Argumentar que o Estado nunca é devedor contumaz porque sempre enfrenta dificuldade fiscal é, no fundo, oferecer-lhe exatamente a defesa que a lei recusa ao particular em situação crônica: a de que a dívida é perpetuamente justificável porque a capacidade de pagamento é perpetuamente insuficiente. A dificuldade explica o atraso; não elimina o fato de que credores permanecem, por anos ou décadas, privados de recursos cuja titularidade já foi reconhecida por sentença ou pela Constituição.
O paralelo, portanto, converte o Estado em réu de sua própria lei. O cenário revela que, medido pela régua que ele mesmo fabricou, o comportamento estatal reproduz com fidelidade o padrão que a norma passou a reprovar.
A norma convence, mas o exemplo arrasta
Nada disso retira o mérito da LC 225/2026. O combate ao devedor que transforma a inadimplência em estratégia é legítimo e necessário, e a distinção entre o contribuinte em dificuldade e o devedor calculista honra o devido processo. O ponto é outro, e mais profundo: o verdadeiro fortalecimento da moralidade tributária depende de reciprocidade.
A LC 225/2026 acabou positivando um verdadeiro dever de lealdade fiscal. A contumácia deixa de ser apenas uma categoria arrecadatória para tornar-se um juízo normativo sobre a forma como o contribuinte se relaciona com suas obrigações perante o Estado. Mas a lealdade fiscal é uma via de mão dupla.
A autoridade moral da Administração Tributária para exigir bom comportamento fiscal não decorre apenas da lei que edita, mas da coerência entre o que cobra e o que cumpre. Quando o mesmo ente que ameaça o particular com o rótulo de contumaz mantém, ele próprio, um passivo bilionário sem prazo para quitação, o discurso da conformidade perde densidade; não por vício jurídico, mas por déficit de exemplo. E o exemplo, em matéria de instituições, é norma que não só convence, mas arrasta.
Há, portanto, uma tarefa que antecede a construção de cadastros negativos e a expedição de notificações. Antes de identificar seus devedores contumazes, talvez o Estado brasileiro precise olhar no espelho e enfrentar sua própria cultura institucional de inadimplência.
O post O Estado brasileiro é o primeiro devedor contumaz apareceu primeiro em Consultor Jurídico.
Fonte: Consultor Jurídico