Governança da terra e melhoria das condições de vida: desafios e avanços no governo Lula
Por FomeRI — Brasil de Fato
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FomeRI – Grupo de Pesquisa sobre Fome e Relações Internacionais da Universidade Federal da Paraíba (UFPB).
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No Brasil, 61% de todo o território rural está concentrado em apenas 1,4% dos imóveis rurais. No outro extremo, cerca de 5 milhões de imóveis, 78% do total, têm até 50 hectares e somam apenas 9% da área rural do país. A imensa maioria dos imóveis é pequena, mas uma parcela mínima concentra a maior parte da terra.
A concentração da terra esteve no centro do debate em Cartagena, na Colômbia, onde, em fevereiro deste ano, a Organização das Nações Unidas para a Alimentação e Agricultura (FAO) lançou o Relatório sobre a Situação Global da Posse e da Governança da Terra, durante a CIRADR+20. Vinte anos depois da primeira Conferência Internacional de Reforma Agrária e Desenvolvimento Rural, realizada no Brasil em 2006, a reforma agrária voltou ao centro da agenda internacional. Governos, acadêmicos e movimentos sociais lembraram que enfrentar a concentração exige reconhecer e garantir o direito de acesso à terra e aos territórios, com medidas de restituição, redistribuição e regulação. Não é apenas um problema econômico: a concentração fundiária diz respeito à distribuição do poder, ao modelo de desenvolvimento, à sustentabilidade ambiental e à própria democracia.
A esse cenário somam-se a crise climática, a crise ambiental, a crise alimentar e diferentes situações de conflito e disputa pelo território. Elas não acontecem separadamente: se encontram e produzem efeitos concretos sobre pessoas, comunidades e condições de vida e produção. Por isso, entendemos a governança como a regulação estatal da posse e da propriedade da terra enquanto bem comum e, também, como capacidade de resposta a crises.
Uma governança resiliente não olha a terra apenas como parcela, ativo econômico ou unidade cadastral. Precisa compreender quem vive e produz sobre ela, quais direitos incidem sobre o território e que funções sociais, ambientais, culturais e produtivas ele desempenha. Isso começa por conhecer o que se quer governar, integrando informações fundiárias, cadastrais, ambientais e territoriais.
O Brasil acumulou cadastros com finalidades distintas, fundiárias, ambientais, tributárias, espalhados entre instituições. Um avanço na direção de integrá-los é a plataforma Meu Imóvel Rural, que reúne, em um único ambiente, as informações fundiárias, ambientais e cadastrais do imóvel de cada proprietário. Mas a transformação mais profunda está em curso no Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra): a reestruturação do cadastro de terras do país, para superar essa fragmentação histórica e reunir, em uma mesma base, as diferentes dimensões da informação sobre os imóveis. É uma mudança de escala na capacidade do Estado de conhecer e governar a terra, tecnológica e, sobretudo, institucional, porque essas informações estão distribuídas entre diferentes órgãos. Como reforça o relatório da FAO, dados são ferramentas fundamentais para decisões baseadas em evidências, mas não basta ter mais dados: é preciso ter os dados certos. Conhecer, porém, é diferente de decidir.
As Diretrizes Voluntárias sobre a Governança Responsável da Posse da Terra e a Declaração da Organização das Nações Unidas (ONU) sobre os Direitos dos Camponeses são referências internacionais importantes; o desafio é transformar seus princípios em sistemas de informação, instituições e decisões concretas. Neste ano, o Brasil estabeleceu a Política Nacional de Governança da Terra, que cria uma arquitetura para qualificar as decisões sobre o território e articular os governos federal, estaduais e municipais.
Nesse contexto, foi construída a Plataforma Terras do Brasil, infraestrutura que permite a diferentes órgãos públicos trabalhar de forma coordenada, com conceitos e referências comuns, transformando informação em decisão política. Desde 2023, o país destinou mais de 32 milhões de hectares, 4% do território nacional, a políticas de conservação ambiental e uso social.
E quem está sobre essa terra? A sociedade brasileira é extremamente diversa, e isso se expressa nas formas de relação com a terra. Nos últimos quatro anos, 276 mil famílias foram incluídas no Programa Nacional de Reforma Agrária, 21% de todas as famílias do programa, e mais de 10 milhões de hectares foram incorporados, abrangendo assentados, quilombolas e povos e comunidades tradicionais. Para muitas famílias assentadas, a família é o núcleo da produção e da reprodução social. Para quilombolas e comunidades tradicionais, com formas próprias e muitas vezes coletivas de relação com o território, a terra não é apenas meio de produção: é espaço de vida, patrimônio cultural, memória, identidade, ancestralidade e pertencimento. Um sistema que enxerga só a propriedade individual e a parcela pode ser tecnicamente sofisticado e, ainda assim, insuficiente para representar a complexidade de um território.
Essa diversidade se liga à segurança alimentar. Sistemas alimentares resilientes não dependem só de produzir mais, mas do que se produz, onde, por quem e como. A agricultura familiar brasileira contribui com grande variedade de alimentos, o que pesa diante das mudanças climáticas, que exigem diversificar a produção, reduzir vulnerabilidades e ampliar a capacidade de adaptação. Para isso, é preciso criar condições para que diferentes grupos sociais permaneçam no campo e continuem produzindo. Garantir direitos é oferecer segurança jurídica a essa permanência, fortalecendo a produção das famílias e prevenindo conflitos.
Por isso, a governança da terra não pode ser separada das agendas climática, ambiental e alimentar. Isso exige um Estado capaz de antecipar os efeitos dos eventos climáticos, e não só reagir a eles. Não há resposta única à crise climática: ela precisa partir dos territórios. Essa compreensão está no Plano Clima, nas NDCs e no Plano Setorial de Adaptação da Agricultura Familiar, e orienta a atuação brasileira nas COPs das três Convenções do Rio.
Decisões sobre reconhecimento de direitos, redistribuição, regulação e regularização definem o futuro dos territórios. Por isso, a participação social não é etapa acessória: deve estar presente nas escalas em que essas decisões são construídas, considerando quem vive, produz e cuida dos territórios. Uma governança resiliente articula diferentes conhecimentos e interesses, para que as decisões sejam mais informadas e legítimas.
O Brasil tem responsabilidade particular nesse debate, pelo tamanho do território, pela relevância da agricultura familiar e pela presença de povos indígenas, quilombolas e outras comunidades tradicionais. Nos últimos quatro anos, o país retomou com força a reforma agrária e o acesso à terra para quilombolas e comunidades tradicionais, como estruturas de prevenção e mediação de conflitos, distensionando o campo e garantindo a distribuição da terra. Em situações de crise, a capacidade institucional de responder rapidamente às disputas sobre o território também é uma dimensão da resiliência.
Em Cartagena, reafirmamos que a reforma agrária não preserva apenas hectares: preserva o território da vida. Na COP da Mongólia, levamos a governança equitativa e o direito à terra como parte das soluções para o combate à desertificação. Faremos o mesmo na COP 17 da Biodiversidade, na Armênia, e na COP 31 do Clima, na Turquia.
A experiência brasileira mostra que a terra está, ao mesmo tempo, no centro dos problemas e no centro das soluções. Governar a terra é compreender o território e as relações que se estabelecem sobre ele e transformar esse conhecimento em decisões capazes de garantir direitos, orientar o uso e responder às desigualdades e aos conflitos. Uma governança resiliente se mede pela capacidade de garantir direitos, proteger a diversidade, produzir alimentos, conservar a natureza e permitir que pessoas e comunidades permaneçam e prosperem em seus territórios. No fim, governar a terra é governar as condições de reprodução da vida e, diante da crise climática, proteger a diversidade dos territórios é proteger as possibilidades do nosso futuro.
*Julia M. Dalla Costa é antropóloga e Analista Técnica de Políticas Sociais. Atua na Assessoria Especial da Ministra do Desenvolvimento Agrário e Agricultura Familiar. Texto baseado em sua apresentação nos Diálogos Inter-regionais sobre Agricultura Familiar + 17º workshop internacional Landnet, em Budapeste, Hungria.
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Fonte: Brasil de Fato