Dispensa por valor ou nova licitação: como atender necessidades imprevistas?
Por Marcos Pereira — Consultor Jurídico
A recente Orientação Normativa AGU nº 105, de 11 de junho de 2026, trouxe luz sobre situação que, embora recorrente, sempre suscita dúvidas e gera insegurança no dia-dia daqueles que atuam com contratações públicas.
A preocupação entre os gestores diz respeito a como atender necessidade que se apresenta no curso do exercício financeiro, após a realização de uma licitação específica realizada para atender a demandas com a mesma natureza daquela que sobreveio de forma imprevista.
A dúvida se concentra na possibilidade de realizar ou não uma dispensa por valor para atendimento à nova demanda sem que reste configurado fracionamento de despesas.
Este artigo aborda esta problemática à luz do dever de planejamento, alçado à princípio pela Lei nº 14.133/2021, bem como da doutrina especializada e do mais recente entendimento da Advocacia-Geral da União sobre o tema.
Do fracionamento indevido versus dever de planejamento
Considera-se fracionamento indevido a divisão artificial do objeto a ser contratado para que as diversas parcelas do objeto ostentem valores inferiores aos limites previstos pelo artigo 75, incisos I e II da Lei nº 14.133/2021 de modo a viabilizar sua contratação sem licitação, por meio de uma dispensa. Nesse sentido, a doutrina de Ronny Charles Lopes de Torres:
O conceito de fracionamento ilícito está ligado à tentativa ilegítima de divisão da pretensão contratual, de forma a fugir da obrigatoriedade de licitar. Assim ocorre, por exemplo, quando diante de uma pretensão contratual envolvendo serviço de engenharia, com valor estimado de R$ 200.000,00, o gestor divide em duas contratações autônomas (com valor estimado de R$ 100.000,00), adotando a dispensa de pequeno valor para realizar a contratação direta, sem licitação. [1]
Por força do artigo 75, incisos I e II e parágrafo primeiro da Lei nº 14.133/2021, dentro de um mesmo exercício financeiro, contratações de objetos de mesma natureza poderão ser realizadas de forma direta, com dispensa de licitação desde que não excedidos os limites previstos pelo artigo 75, incisos I e II da Lei nº 14.133/2021, devidamente atualizados.
SpaccaO fracionamento de despesa ocorre em um cenário em que o gestor está ciente de que as despesas com determinado objeto excederão os limites previstos pelo artigo 75, incisos I e II no exercício financeiro e divide artificialmente tais demandas para que as despesas dela decorrentes não extrapolem os limites do precitado dispositivo.
Situação diversa ocorre quando, após a elaboração do planejamento anual e de contratações mediante licitação surgem novas necessidades, de mesma natureza, porém supervenientes e imprevisíveis, ainda no mesmo exercício financeiro.
Nesse caso, o gestor estará obrigado a realizar nova licitação para atender a esta necessidade superveniente?
A interpretação sistemática da legislação conduz à conclusão de que não há óbice à realização de contratação direta, com dispensa de licitação, mesmo que as despesas com aquele objeto excedam os limites previstos pelo artigo 75, I e II para atender à necessidade superveniente e imprevista.
Tal conclusão decorre do entendimento de que a legislação tutela o planejamento e a vedação à burla à licitação, quando esta for a via mais adequada para atender à necessidade pública.
Não há tentativa de burla em caso de necessidades imprevistas
No caso de necessidades supervenientes e imprevistas, entretanto, não se evidencia menoscabo ao dever de planejamento tampouco tentativa de burla ao dever de licitar, mas tão somente uma situação inesperada para a qual o sistema normativo deve dar solução razoável, isto é, adotar o meio suficiente e necessário ao atendimento da necessidade de forma eficiente.
Nesse sentido, caminha a clássica doutrina de Marçal Justen Filho [2]:
A tentativa legal de estabelecer regras intransigentes e rigorosas propicia distorções insuportáveis. A melhor interpretação é afastar o somatório previsto no § 1º nas hipóteses em que o gestor tiver atuado de modo diligente, adotando todas as precauções no tocante ao planejamento de suas contratações. A ocorrência de evento superveniente, imprevisível ou de consequências não estimáveis originalmente, deve ser reconhecida como causa de ruptura entre as diversas contratações. Em tais hipóteses, deve se tratar a contratação posterior de modo dissociado das anteriores. Se não for assim, o efeito do dispositivo poderá ser a licitação para contratação de objeto com valor de algumas dezenas de reais.
E, na mesma linha, o entendimento recentemente consolidado no âmbito da Administração Pública federal por meio da Orientação Normativa AGU nº 105:
ORIENTAÇÃO NORMATIVA AGU Nº 105, DE 11.06.2026
O ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO, no uso das atribuições que lhe conferem os incisos I, X, XI e XIII, do art. 4º da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993 e considerando o que consta do Processo nº 00688.000732/2025-84, resolve expedir, nesta data, a presente orientação normativa, de caráter obrigatório a todos os órgãos jurídicos enumerados nos arts. 2º e 17 da Lei Complementar nº 73, de 1993:
Enunciado: I – O cálculo do § 1º do art. 75 da Lei nº 14.133/2021 aplica-se exclusivamente às hipóteses de dispensa de licitação por pequeno valor previstas nos incisos I e II do referido artigo e às aquisições realizadas por meio de suprimento de fundos. Não devem ser incluídas as contratações feitas por outras modalidades de contratação direta, inclusive aquelas realizadas por inexigibilidade de licitação, ainda que operacionalizadas por meio do procedimento auxiliar de credenciamento.
II – A contratação anterior por processo licitatório não impede a futura dispensa de licitação por pequeno valor para o mesmo objeto, em virtude de situação imprevista, caso não seja possível realizar um aditivo contratual, desde que respeitado o devido planejamento das contratações públicas e o limite do § 1º do art. 75 da Lei nº 14.133/2021. (DOU de 12.06.2026)
De fato, a análise do artigo 75, § 1º da Lei nº 14.133/2021, em conjunto com o princípio do planejamento, evidencia que a vedação ao fracionamento da despesa não pode ser interpretada de forma dissociada da finalidade da norma. O objetivo do legislador não foi impedir a Administração de atender necessidades públicas supervenientes e imprevisíveis, mas evitar a divisão artificial de despesas previamente conhecidas com o propósito de afastar a realização de licitação.
Nessa perspectiva, quando a administração demonstra que realizou adequado planejamento das suas contratações e que a nova demanda decorreu de fato superveniente, imprevisível ou de consequências inicialmente não estimáveis, não se caracteriza fracionamento indevido. Nessas hipóteses, a contratação direta por dispensa em razão do valor revela-se compatível com o sistema da Lei nº 14.133/2021, desde que devidamente motivada e observados os demais requisitos legais.
[1] TORRES, Ronny Charles Lopes de. Leis de LICITAÇÕES PÚBLICAS comentadas. 16ª edição revista, ampliada, atualizada. São Paulo: JusPodivm, 2025, p. 476.
[2] JUSTEN FILHO. Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratações Administrativas: Lei 14.133/2021. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2021, p. 1.011.
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Fonte: Consultor Jurídico
