Discussões sobre a reforma tributária: o contencioso já começou

Por Marcos Pereira — Consultor Jurídico

Um dos principais argumentos utilizados em defesa da reforma tributária do consumo foi a necessidade de simplificar um sistema reconhecidamente complexo, marcado por forte litigiosidade e diversas discussões judiciais.

A substituição de diferentes tributos por um modelo de IVA dual, composto pelo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e pela Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), veio acompanhada da expectativa de maior uniformidade, neutralidade e segurança jurídica.

Além disso, mudanças significativas na instituição e cobrança de outros tributos, como é o caso do Imposto Seletivo, imposto de renda e o ITCMD sobre heranças e doações, também compõem o pacote de medidas que reformam o sistema tributário nacional, sob a justificativa de simplificação e no intuito de alcançar maior uniformidade no tratamento tributário.

A implementação do novo sistema, entretanto, começa a revelar um cenário de incertezas que promete movimentar a relação fisco versus contribuinte além do prometido.

Sobre a tributação do consumo, antes mesmo da plena vigência do IBS/CBS, dispositivos introduzidos pela Emenda Constitucional nº 132/2023 e pelas leis complementares que regulamentaram a reforma já são objeto de discussão no Poder Judiciário. As controvérsias abrangem desde a extensão de regimes favorecidos até questões relacionadas à não cumulatividade, ao aproveitamento de créditos e à própria estrutura federativa do IBS.

A amplitude das modificações inseridas naturalmente gerou um sistema tributário novo, profundamente diferente do anterior, o que veio acompanhado de grande incerteza técnica e jurídica. Levará um tempo, e algumas discussões, até que seja possível obter a pacificação prometida — se é que será possível pacificar a tão tumultuada relação entre fisco e contribuinte, marcada por forte oposicionismo.

Primeiras controvérsias

As primeiras controvérsias do novo sistema começaram a aparecer como um grupo de discussões sobre os regimes diferenciados e as hipóteses de redução do IBS e da CBS.

O Supremo Tribunal Federal já foi provocado, por exemplo, a analisar as condições estabelecidas pela Lei Complementar nº 214/2025 para aplicação da alíquota zero na aquisição de veículos por pessoas com deficiência e pessoas com transtorno do espectro autista.

Nas ADIs 7779 e 7790, julgadas em 3 de agosto de 2026, o plenário declarou, por unanimidade, a inconstitucionalidade das expressões da LC 214/2025 que condicionavam o benefício ao grau da deficiência (“severa ou profunda”, “moderado ou grave”) ou ao nível de suporte do transtorno do espectro autista.

O fundamento adotado pelo relator, ministro Alexandre de Moraes, é preciso: a EC 132/2023 determinou a redução de 100% das alíquotas sem estabelecer graduações, e o legislador complementar não pode restringir o que o constituinte não restringiu. Trata-se do primeiro precedente do STF sobre a lei que regulamenta a reforma, que já trouxe uma delimitação da função da lei complementar ao definir regimes favorecidos, em relação ao comando constitucional.

Ao criar uma série de alíquotas reduzidas e regimes específicos, a própria reforma abriu espaço para discussões sobre os beneficiários de condições mais favoráveis e quais operações estariam abrangidas por tais reduções, e até onde a legislação infraconstitucional pode estabelecer as condições para o tratamento tributário diferenciado. São questões que interessam diretamente a diversos setores da economia, com impacto direto na nova carga tributária a ser suportada por empresas e contribuintes.

Outro campo que tende a assumir protagonismo é o da não cumulatividade. A lógica de IBS e CBS pressupõe um sistema amplo de créditos, justamente para que a tributação recaia sobre o valor agregado em cada etapa da cadeia. Na prática, porém, qualquer restrição ao creditamento pode representar aumento relevante da carga tributária e alterar preços, margens e decisões empresariais.

Não por acaso, a Constituição foi expressa: o artigo 156-A, § 1º, VIII, assegura a não cumulatividade com dedução do imposto incidente sobre todas as operações anteriores, excetuadas apenas as de uso ou consumo pessoal. A LC 214/2025, porém, adicionou uma condicionante que já concentra a crítica doutrinária e tende a chegar ao Judiciário assim que a cobrança começar.

Isso porque, embora a Constituição tenha excluído do direito ao crédito apenas os bens de uso e consumo pessoal, a Lei Complementar acabou por converter o conceito em presunções. Por exemplo, tudo o que a empresa fornece a sócios, empregados e parentes é tido como consumo pessoal, salvo nas hipóteses que a própria lei e o regulamento autorizam (§ 3º, IV e V).

Limitação à não cumulatividade

Trata-se de uma limitação à não cumulatividade constitucional. A esse respeito, inclusive, cumpre mencionar o crédito sobre a contratação de plano de saúde em benefício de funcionários. A LC 214/2025 apenas admite o crédito quando o benefício estiver previsto em acordo ou convenção coletiva. Ainda, o Decreto nº 12.955/2026, ao regulamentar a CBS, foi além e condicionou o crédito sobre equipamentos e serviços fornecidos a empregados a testes de “compatibilidade com as funções” e de “quantidade compatível com a necessidade”.

Essas restrições ao direito ao crédito, sem dúvida, representam matéria de potencial contencioso judicial, pois quando um mecanismo concebido como automático passa a depender de terceiros e de regulamentos, o crédito deixa de ser garantia para virar tese.

Benefícios fiscais também continuam no centro do debate. Os tratamentos diferenciados concedidos a determinados setores, produtos ou regiões já foram levados ao STF, inclusive em matérias relacionadas a insumos agropecuários e à Zona Franca de Manaus.

Naturalmente, a distinção tributária que recai sobre atividades econômicas, produtos ou contribuintes leva a questionamentos sobre os critérios utilizados para a diferenciação, compatibilidade com princípios constitucionais tributários, como isonomia, capacidade contributiva e, agora, a neutralidade positivada pela própria EC 132/2023 no artigo 156-A, § 1º, da Constituição.

O novo sistema promete diminuir a quantidade de exceções que existem atualmente, mas, dada a relevância das modificações implementadas, acabará por criar um contencioso, com um longo caminho a ser percorrido para que seja possível solucionar e pacificar os questionamentos jurídicos que o permeiam.

Ainda sobre o IBS, há uma questão institucional que merece atenção. Esse imposto terá competência compartilhada entre Estados, Distrito Federal e municípios, administrado dentro de uma estrutura inédita no sistema brasileiro.

Essa nova arquitetura tributária cria questões sobre fiscalização, arrecadação, processo administrativo, atuação do Comitê Gestor e, posteriormente, sobre a própria competência judicial para solução dos conflitos.

Há, ainda, uma contradição que a reforma criou e não resolveu. IBS e CBS são disciplinados pela mesma norma jurídica: a LC 214/2025 é uma lei única para ambos, e o artigo 149-B da Constituição impõe que os dois tributos observem as mesmas regras de fato gerador, base de cálculo, sujeição passiva, imunidades, regimes diferenciados, não cumulatividade e creditamento.

A reforma produziu, portanto, integração normativa, mas não produziu integração jurisdicional. O artigo 109, I, da Constituição permaneceu intocado, e a competência continua definida pelo sujeito da relação processual, de modo que a CBS, de competência da União, será julgada pela Justiça Federal, e o IBS, de competência compartilhada entre estados, Distrito Federal e municípios, pela Justiça Estadual.

Dualidade jurisdicional

Uma mesma norma, incidindo sobre uma mesma operação, passa a ser interpretada por dois ramos do Poder Judiciário que não se vinculam reciprocamente, o que gera dualidade jurisdicional, com risco concreto de interpretações conflitantes de um mesmo dispositivo legal. A esse respeito, cumpre mencionar a existência de anteprojeto de emenda constitucional, de autoria do CNJ, para a criação de uma jurisdição tributária compartilhada.

Em relação às modificações introduzidas nos demais tributos, como o imposto de renda, também podemos identificar relevantes discussões jurídicas.

Em relação ao lucro presumido, por exemplo, o aumento dos percentuais de presunção do IRPJ e da CSLL sobre a receita bruta, instituído pela Lei Complementar nº 224/2025, gerou disputa referente ao regime jurídico do lucro presumido, e sobre se representaria uma espécie de benefício fiscal.

A tese é discutida em ações diretas no STF, propostas pela CNI (ADI 7920, relator ministro André Mendonça), pela Confederação Nacional de Serviços (ADI 7936, relator ministroLuiz Fux) e pelo Conselho Federal da OAB (ADI 7944), e em dezenas de processos na Justiça Federal.

Os contribuintes defendem que o regime de apuração tributária pelo lucro presumido é, na verdade, uma técnica de determinação da base tributável, e a depender da margem de lucro efetivamente praticada pela empresa, pode inclusive resultar em carga tributária mais gravosa do que o regime do lucro real.

Na prática empresarial, a distinção acadêmica é o que menos importa. Fato é que o ambiente tributário dos próximos anos deverá ser marcado por profundas alterações legislativas, e intensa construção jurisprudencial.

A reforma tributária pode efetivamente tornar o sistema brasileiro mais racional no longo prazo. Mas a expectativa de que a mudança produziria, de imediato, uma espécie de pacificação do contencioso tributário parece excessivamente otimista.

Na verdade, quanto mais profunda é uma mudança legislativa, maior tende a ser, em seu período inicial, a necessidade de interpretação de suas novas regras. Nesse ambiente, o Judiciário continuará desempenhando papel relevante na definição dos limites da tributação.

Diante de um sistema ainda em formação, estratégia tributária exige selecionar adequadamente as controvérsias, mensurar seus efeitos econômicos e acompanhar a formação dos primeiros precedentes.

Para os contribuintes, compreender a transformação desde o início pode representar a diferença entre simplesmente suportar os efeitos da reforma ou participar ativamente de definições e conceitos jurídicos do novo sistema tributário nacional.

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Fonte: Consultor Jurídico