Inclusão de IBS/CBS na base do ICMS e limites da interpretação fiscal
Por Marcos Pereira — Consultor Jurídico
A reforma tributária do consumo foi aprovada sob duas promessas centrais: simplificar o sistema e reduzir distorções econômicas. Antes mesmo de sua implementação plena, porém, algumas interpretações administrativas indicam que a transição poderá reproduzir aquilo que a reforma pretende superar. Um dos exemplos mais sensíveis está na inclusão do IBS e da CBS na base de cálculo do ICMS.
SpaccaA controvérsia ganhou contornos concretos em São Paulo. Na Resposta à Consulta Tributária nº 33.083/2026, a Fazenda afirmou que após 2026, quando efetivamente exigíveis, IBS e CBS devem compor o “valor da operação” e, por consequência, a base do ICMS:
Portanto, o IBS e a CBS compõem o valor da operação para fins de ICMS e devem ser incluídos na base de cálculo do imposto estadual, quando efetivamente exigíveis.
13. Em relação ao exercício de 2026, os artigos 343 e 346, c/c artigo 348, inciso III, todos da LC 214/2025 dispõem que as alíquotas de teste do IBS e da CBS serão de 0,1% e 0,9% respectivamente, sendo que o § 1º do artigo 348 dispensa o recolhimento desses tributos aos contribuintes que cumprirem corretamente as obrigações acessórias. Já o inciso I do artigo 348 estabelece que, mesmo nos casos em que houver recolhimento, os valores pagos deverão ser compensados por meio de redução correspondente da contribuição ao PIS e da COFINS.
14. Dessa forma, especificamente no ano de 2026, não haverá acréscimo de ônus tributário para o contribuinte em relação ao IBS ou à CBS, independentemente de haver ou não recolhimento desses tributos. Por consequência, os valores correspondentes ao IBS e à CBS não integrarão a base de cálculo do ICMS nesse período, considerando que a contribuição ao PIS e a COFINS serão incluídas na base de cálculo do imposto estadual por sua alíquota integral.
À primeira vista, a conclusão parece continuidade da lógica aplicada ao PIS e à Cofins, que, segundo o STJ, integram a base do ICMS quando esta corresponde ao valor da operação. Mas IBS e CBS integram outro desenho: são tributos estruturados segundo a lógica de um IVA, destacados de forma transparente e que não integram a própria base de cálculo.
Neutralidade como princípio do IBS e da CBS
A Lei Complementar nº 214/2025 reforça essa lógica ao estabelecer a neutralidade como princípio do IBS e da CBS. A Emenda Constitucional nº 132/2023 incorporou a simplicidade ao artigo 145 da Constituição e submeteu o IBS à neutralidade. Há tensão entre essas premissas e uma interpretação que faz o novo IVA nascer aumentando a base de um imposto antigo.
A questão não é apenas econômica. Há um problema de legalidade. A Constituição remete à lei complementar as normas gerais sobre base de cálculo dos impostos e, no caso do ICMS, prevê especificamente que ela fixe a base de modo a incluir o próprio imposto. A composição da base tributável não pode ser ampliada livremente por cada administração estadual.
A Lei Kandir estabelece, em seu artigo 13, que a base do ICMS corresponde ao valor da operação e indica parcelas que a integram. É desse conceito amplo que São Paulo extrai autorização para incluir IBS e CBS:
Art. 13. A base de cálculo do imposto é: (…)
V – na hipótese do inciso IX do art. 12, a soma das seguintes parcelas:
a) o valor da mercadoria ou bem constante dos documentos de importação, observado o disposto no art. 14;
b) imposto de importação;
c) imposto sobre produtos industrializados;
d) imposto sobre operações de câmbio;
e) quaisquer despesas aduaneiras;
e) quaisquer outros impostos, taxas, contribuições e despesas aduaneiras; (Redação dada pela Lcp 114, de 16.12.2002) (…)
§ 1º Integra a base de cálculo do imposto, inclusive nas hipóteses dos incisos V, IX e X do caput deste artigo: (Redação dada pela Lei Complementar nº 190, de 2022) (Produção de efeitos)
I – o montante do próprio imposto, constituindo o respectivo destaque mera indicação para fins de controle;
II – o valor correspondente a:
a) seguros, juros e demais importâncias pagas, recebidas ou debitadas, bem como descontos concedidos sob condição;
b) frete, caso o transporte seja efetuado pelo próprio remetente ou por sua conta e ordem e seja cobrado em separado.
III – a partir de 1º de janeiro de 2027, o valor correspondente ao Imposto Seletivo a que se refere o inciso VIII do caput do art. 153 da Constituição Federal.
O argumento merece atenção. No Tema Repetitivo 1.223, o STJ decidiu que PIS e Cofins integram a base do ICMS por configurarem repasse econômico incorporado ao valor da operação. A Fazenda também observa que a EC nº 132/2023 e a LC nº 214/2025 estabeleceram exclusões expressas entre determinadas bases, sem prever a exclusão recíproca de IBS e CBS da base do ICMS. São argumentos relevantes. A questão é saber se podem ser transpostos a tributos concebidos sob estrutura jurídica distinta.
Diferença no cálculo de IBS e CBS em relação a PIS/Cofins
O IBS e a CBS foram desenhados para serem destacados do preço e calculados “por fora”, sem integrar sua própria base de cálculo. Essa característica os distingue do PIS e da Cofins considerados pelo STJ no Tema 1.223. Se o “valor da operação” corresponde à grandeza econômica sobre a qual recai o ICMS, não é evidente que tributos acrescidos ao preço, de forma destacada e por determinação legal, passem automaticamente a integrá-la. É justamente essa passagem — da repercussão econômica do tributo para sua incorporação jurídica à base do ICMS — que exigiria fundamento normativo mais claro.
SpaccaA legislação posterior torna a questão ainda mais sensível. A Lei Complementar nº 227/2026 alterou o §1º do artigo 13 da Lei Kandir para determinar que, a partir de 1º de janeiro de 2027, o valor correspondente ao Imposto Seletivo integrará a base do ICMS.
Note-se que quando a LC nº 227/26 foi aprovada, IBS e CBS já haviam sido instituídos e a transição estava desenhada. Ainda assim, ao modificar a norma que trata da composição da base do ICMS, o Congresso incluiu o Imposto Seletivo — e nada dispôs sobre IBS e CBS. E aqui há uma diferença relevante: a própria Constituição determina que o Imposto Seletivo integrará a base do ICMS. Ainda assim, o legislador complementar reproduziu essa inclusão na Lei Kandir. Isso enfraquece substancialmente a tese de que IBS e CBS estariam automaticamente abrangidos pelo conceito genérico de “valor da operação”.
Não se trata de afirmar que toda parcela da base precise ser nominalmente enumerada em lei complementar. O ponto é outro: diante de novos tributos, com desenho próprio e convivência transitória com o ICMS, uma interpretação que amplie a carga exige fundamento normativo claro e coerente com os demais normativos que tratam de temas semelhantes. Resposta a consulta pode e deve esclarecer a legislação vigente; não deveria, contudo, suprir uma escolha que o legislador complementar não fez expressamente.
Neutralidade não pode ser lida em compartimentos estanques
Há também uma contradição econômica. Pouco adianta que IBS e CBS sejam não cumulativos, transparentes e calculados “por fora” se sua exigência elevar a base de um imposto que continuará incidindo durante a transição.
O resultado seria paradoxal. O contribuinte pagaria ICMS sobre o valor da mercadoria acrescido de tributos criados justamente para substituir o sistema anterior. Conforme as alíquotas de IBS e CBS cresçam na transição, também poderá crescer o ICMS devido, mesmo que o valor econômico do bem permaneça inalterado.
Uma interpretação que produz tributação em cascata durante a implantação do IVA precisa ser confrontada com o desenho constitucional de redução da cumulatividade, transparência e neutralidade.
Como cada estado administra seu ICMS, a ausência de disciplina uniforme abre espaço para soluções divergentes nas 27 unidades federativas.
Empresas com atuação nacional poderão ter de acompanhar respostas a consultas, regulamentos e orientações estaduais para calcular um imposto em extinção, revendo sistemas, documentos fiscais, contratos e políticas de preço justamente durante uma reforma concebida para reduzir custos de conformidade.
O próprio Congresso reconhece que o tema demanda disciplina. O Projeto de Lei Complementar nº 16/2025 pretende alterar a Lei Kandir e a LC nº 214/2025 para estabelecer que IBS e CBS não integrem a base do ICMS, do ISS e do IPI. Perceba que a controvérsia já se converteu em tema legislativo.
Obviamente os estados invocam razões fiscais: excluir IBS e CBS da base do ICMS pode reduzir a arrecadação na transição. A preocupação é compreensível, mas não resolve o problema jurídico.
Mecanismo para a redistribuição de receitas
Neutralidade arrecadatória não é autorização para ampliar bases tributárias. A EC nº 132/2023 disciplinou a transição e estabeleceu mecanismos para lidar com a redistribuição de receitas. A preservação da arrecadação não autoriza administrações tributárias a preencher, por interpretação, aquilo que o legislador complementar não definiu de modo inequívoco.
O ponto central é este. A reforma não deveria começar reproduzindo uma prática que alimentou o contencioso brasileiro: amplia-se a tributação por interpretação administrativa e transfere-se ao contribuinte o ônus de discutir, durante anos, se havia base legal suficiente.
Pode-se discutir, no plano da política tributária, se o Congresso deveria permitir que IBS e CBS integrem a base do ICMS durante a transição. É uma escolha possível, com impactos fiscais, econômicos e federativos. Mais difícil é sustentar que essa decisão já tenha sido tomada com clareza pelo legislador complementar.
A Lei Kandir não menciona IBS ou CBS. A LC nº 227/2026, embora tenha alterado o dispositivo que trata da composição da base, incluiu expressamente apenas o Imposto Seletivo. E o desenho constitucional do novo IVA aponta para transparência, neutralidade e redução da tributação em cascata.
Transformar esse silêncio em autorização automática para tributar é uma escolha interpretativa relevante, não mera aplicação da lei. Se o Congresso entender que IBS e CBS devem compor a base do ICMS, o caminho mais seguro é dizê-lo por lei complementar e assumir os efeitos dessa opção.
Depois de décadas de críticas à cumulatividade, à tributação sobre tributos, à insegurança jurídica e à complexidade do sistema brasileiro, seria uma péssima estreia para a reforma reunir justamente esses elementos. Ela foi aprovada para alterar essa lógica. Sua implementação não deveria começar restaurando-a.
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Fonte: Consultor Jurídico