Uma nova regulação financeira integrada
Por José Roberto Afonso — JOTA
Regular o que é muito novo, abrangente, diversificado, constitui um tremendo desafio. O caso mais conhecido é o da inteligência artificial, que mescla rapidez e profundidade nas inovações, com dúvidas e resistências entre empresas e governos.
Algo parecido se passa com o mercado financeiro brasileiro, que se tornou mais sofisticado, inovador, multifacetado e integrado aos mercados internacionais. Na última década, não somente cresceu muito, mudou de forma exponencial, sendo reconhecido, para muito além do Pix, como dos mais inovadores e sofisticados em todo o mundo.
Se, em todo o mundo, as rápidas transformações tecnológicas, a expansão da inteligência artificial e o surgimento de novos instrumentos financeiros já colocam enormes desafios à regulação, no Brasil a eles se somam questões próprias. O mercado de capitais ganhou profundidade, as fintechs se proliferaram e ampliaram seus espaços, novas formas de intermediação e de movimentação de recursos se multiplicaram e, ao mesmo tempo, vieram à tona operações bilionárias de fraude e até a presença do crime organizado em atividades financeiras. Tudo isso torna cada vez mais difícil tratar separadamente mercados e instituições que, na prática, estão (ou deveriam estar) muito mais conectados.
Não há como deixar de notar que o Banco Central passou os últimos anos criticando a política fiscal e mantendo juros altos para compensar o déficit. Enquanto isso, um agente que deveria estar sendo regulado e fiscalizado por ele criava liquidez fictícia em montante próximo ao déficit primário governamental anual. A lição que emerge daí é que fiscalização, regulação e política econômica são cada vez mais imbricadas.
Na economia do século 21, em que ativos, fluxos financeiros e mercados estão cada vez mais interligados, a política econômica não pode se limitar a um gestor fiscal operando de forma dissociada de um gestor monetário, nem pode tratar o mercado de capitais como uma peça que pouco parece integrar suas responsabilidades.
Ao contrário de universos estanques, a economia e as finanças atuais se expressam em variáveis de movimento fortemente integrado e dotadas de velocidade de resposta que ninguém conceberia vinte anos atrás. Na própria operação do mercado, as mesas movimentam ativos e realizam transações que cada vez menos se limitam à clássica intermediação bancária, enquanto as instituições passam a atuar em um sentido cada vez mais amplo do que seja financeiro, inclusive com novas estruturas organizacionais. É cada vez mais frequente o recurso a novos instrumentos tecnológicos, de tokens a moedas digitais, enquanto algoritmos e a IA cada vez mais pesam no centro das decisões.
Se o mercado já virou outro, é premente o Estado se atualizar. A política econômica também precisa se desdobrar em uma nova e abrangente política financeira, com escopo e atuação mais ampla que a tradicional política monetária. A outra mudança de postura envolve a regulação financeira, que se torna particularmente crucial no Brasil diante da sucessão e da gravidade dos recentes escândalos financeiros. É insuficiente e ineficiente ter regras e instituições diferentes para regular mercados cada vez mais interligados, como os de moeda, câmbio, bancos, seguros, previdência, capitais.
Uma nova estratégia, para avançar em governabilidade, deveria reproduzir e espelhar mudanças institucionais mais relevantes na formulação e na condução da política econômica, nas quais urge integrar seus diferentes instrumentos e adotar uma política articulada à regulação financeira.
Não custa repetir que é preciso abranger não somente os mercados monetário, cambial e bancário, mas também os de capitais, seguros, previdência privada e capitalização. Da concepção mais geral até os aspectos mais específicos da supervisão e fiscalização, é preciso que a legislação, a sua regulamentação, a institucionalidade das agências reguladoras e sobretudo a sua atuação, sejam realmente abrangentes e integradas.
Sem entrar nos aspectos relativos a crimes, desvios e disfunções, é forçoso reconhecer a necessidade de que haja uma atuação integrada e consistente das atribuições e funções hoje dispersas e estanques do BC, CVM, Susep e Previc, e talvez, até marginalmente de outras instituições.
Mesmo o fato de o mercado de capitais brasileiro ter sido pioneiro na adoção de mecanismos de autorregulação, tidos como exitosos, parece insuficiente ou atrasado diante das drásticas mudanças nas relações financeiras em todo o mundo, da expansão e diversificação dos diferentes mercados que compõem o sistema financeiro nacional e do aprofundamento da abertura financeira da economia brasileira nos últimos anos.
Se não for possível consolidar em um único órgão (em tese, seria uma solução ideal) as funções de regular, supervisionar e fiscalizar o mercado financeiro no Brasil, ao menos se poderia adotar mecanismos que levassem os atuais agentes a trabalhar de forma coordenada e consistente. Uma possibilidade seria um colegiado que reunisse reguladores e/ou fiscalizadores de bancos, câmbio, mercado de capitais, seguros, capitalização e previdência privada.
A crítica de que esse superpoderoso órgão ou colegiado responsável pela regulação financeira seria demasiado atraente para ser capturado por forças políticas ou pelos próprios regulados não resiste ao fato de que, isoladamente, as diferenciadas soluções regulatórias atuais já estão expostas ao mesmo tipo de captura.
Seria também um grande avanço se um comitê de gestão da política econômica, no qual tivessem assento gestores do Ministério da Fazenda, do Planejamento, do Desenvolvimento, do BCB, da CVM e da Previc, tivesse como uma de suas tarefas comunicar à sociedade uma visão integrada da política econômica e dos entraves colocados à sua condução. Isso, sem dúvida, teria reflexos sobre a condução das políticas específicas de cada órgão. Certamente seria melhor do que ver analistas debatendo conflito entre instituições que deveriam conduzir políticas com um mínimo de unidade ou debatendo, a posteriori, quem foi responsável pelas falhas de fiscalização.
Ademais das considerações institucionais e formais, é urgente começar a consolidar, ou, ao menos, harmonizar a produção, os padrões e os requisitos de divulgação de estatísticas e informações financeiras. As informações sobre os ativos financeiros, no sentido mais amplo do conceito, não podem mais ser divulgadas oficialmente e analisadas de forma isolada, inclusive pelo próprio mercado. Um exemplo recente mostra claramente o (des)arranjo atual.
Enquanto a CVM tornou voluntária a divulgação de informações financeiras relacionadas à sustentabilidade nos padrões internacionais, exigindo apenas que as companhias justifiquem a opção por não divulgar, o BCB ampliou suas exigências de divulgação de riscos sociais, ambientais e climáticos, a Previc passou a exigir que os fundos de pensão incorporem critérios ASG à gestão de seus investimentos e a Susep propôs adotar para as seguradoras justamente os padrões internacionais que a CVM deixou de exigir.
O mundo mudou e as autoridades econômicas, e até mesmo o mercado financeiro privado, precisam se atualizar no Brasil. A macroeconomia é outra, dos processos às suas estatísticas. A isso se somam os notórios e recentes casos de polícia, que também precisam ser respondidos com novas políticas públicas. Recuperar a capacidade orçamentária e operacional dos órgãos reguladores e fiscalizadores é parte necessária dessa resposta, mas está longe de ser suficiente.
Em particular, a regulação precisa se modernizar, com urgência, para preservar e assegurar a confiança da população e dos agentes nos mercados e nas instituições financeiras, em seu sentido mais abrangente. A estabilidade econômica depende, cada vez mais, de uma gestão articulada entre as diversas instituições regulatórias e as políticas públicas. Defendemos uma nova regulação financeira integrada, tanto à política econômica, quanto às suas competências e seus órgãos formuladores, executores e reguladores.
Colaboraram Édivo Almeida e Thomás Cordeiro. Daniela Prates contribuiu com pesquisa internacional.
Fonte: JOTA