Split payment: o atraso é falha ou oportunidade?
Por Marcos Pereira — Consultor Jurídico
O adiamento da obrigatoriedade do split payment para 2028 pode parecer apenas mais um ajuste no cronograma da reforma tributária. Mas e se o atraso revelar algo mais estrutural? Concebido como um dos principais instrumentos de modernização da arrecadação do IBS e da CBS, o mecanismo depende não apenas de sistemas tecnológicos capazes de separar automaticamente o tributo no momento do pagamento, mas também da coordenação entre União, estados, municípios, instituições financeiras e contribuintes.
É necessário considerar que o split payment pode afetar diretamente a rotina de empresas e consumidores. Ao segregar o tributo no momento do pagamento, o mecanismo altera o caminho percorrido pelo dinheiro, o fluxo de caixa das empresas e a forma como o Estado arrecada. Em outras palavras, trata-se de uma mudança silenciosa, mas estrutural.
Se essa engrenagem não funcionar de forma coordenada, os efeitos poderão ultrapassar os sistemas fiscais e alcançar preços, custos e decisões econômicas. A questão central, portanto, não é apenas quando o split payment estará plenamente operacional, mas se a nova arquitetura institucional criada pela reforma será capaz de entregar, na prática, a simplificação, a eficiência e a cooperação federativa que prometeu. Nesse contexto, propomos, nas linhas a seguir, uma reflexão sobre se o atraso deve ser compreendido como uma falha de implementação ou como uma oportunidade para testar e fortalecer a governança do novo sistema tributário.
Inovação da reforma tributária
Como mencionado, o split payment figura entre os instrumentos mais inovadores introduzidos pela reforma tributária sobre o consumo. Previsto no artigo 156-A, §5º, II, da Constituição, com redação dada pela EC nº 132/23, e regulamentado pela LC nº 214/25, o mecanismo foi concebido como uma das principais ferramentas de operacionalização da Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) e do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS). Nos termos do artigo 27, III, da LC nº 214/25, a extinção da obrigação tributária poderá ocorrer no próprio momento da liquidação financeira da operação, mediante a segregação automática do valor correspondente ao tributo e sua transferência ao fisco.
A lógica do modelo é a seguinte: em vez de o fornecedor receber integralmente o valor da operação para posteriormente realizar o recolhimento dos tributos incidentes, o sistema promove a separação automática da parcela correspondente ao IBS e à CBS no instante em que o pagamento é processado. Com isso, parte relevante do controle tributário deixa de ocorrer após a apuração e desloca-se para o próprio fluxo financeiro da operação econômica.
Sob o desenho previsto pela LC nº 214/25, o mecanismo opera a partir da interação entre o adquirente do bem ou serviço, o fornecedor, a instituição responsável pelo processamento do pagamento e as administrações tributárias competentes. No momento da liquidação financeira, a instituição participante do arranjo de pagamento identifica a operação registrada no documento fiscal eletrônico, calcula ou recebe a informação relativa ao valor do IBS e da CBS incidente e promove sua segregação. O montante correspondente aos tributos é direcionado aos sistemas arrecadatórios competentes, enquanto o valor líquido da operação é transferido ao fornecedor. Em termos práticos, o modelo conecta contribuintes, meios de pagamento, Receita Federal e Comitê Gestor do IBS em um fluxo único de liquidação financeira e arrecadação.
Formas de operação do split payment
A legislação complementar prevê diferentes modelos de operacionalização do instituto. Na modalidade denominada split payment superinteligente, o sistema identifica, no momento da liquidação financeira, o exato valor do IBS e da CBS devido na operação a partir das informações constantes do documento fiscal eletrônico, promovendo a retenção correspondente. No chamado split payment inteligente, a segregação do tributo ocorre com base em informações previamente disponibilizadas ao sistema, ainda que sem a mesma precisão da modalidade integralmente automatizada. Há ainda modalidades simplificadas, em que o recolhimento ocorre mediante parâmetros previamente definidos, com ajustes posteriores na apuração dos tributos. O objetivo do legislador foi permitir diferentes graus de integração tecnológica entre os contribuintes, os arranjos de pagamento e as administrações tributárias, viabilizando uma implementação gradual do modelo.
SpaccaA inspiração do desenho brasileiro encontra precedentes em experiências internacionais relacionadas aos sistemas de imposto sobre valor agregado (IVA). Países como Itália, Polônia e Romênia adotaram mecanismos de split payment voltados principalmente para o enfrentamento de fraudes fiscais e para o incremento da conformidade tributária. Contudo, em todas essas experiências o instituto foi utilizado em caráter setorial ou excepcional, direcionado a determinados segmentos econômicos ou operações consideradas mais sensíveis ao risco de evasão. O caso brasileiro distingue-se justamente pela amplitude da proposta. Pela primeira vez, pretende-se utilizar o mecanismo como elemento estrutural de administração de um sistema amplo de tributação sobre o consumo.
Os objetivos atribuídos ao instituto são igualmente ambiciosos. O primeiro consiste em reduzir a evasão fiscal e o chamado compliance gap, isto é, a diferença entre a arrecadação potencial e a arrecadação efetivamente obtida pelo Estado. O segundo é viabilizar a devolução mais célere dos créditos acumulados ao longo da cadeia econômica, permitindo a operacionalização do modelo constitucional de não cumulatividade ampla previsto para IBS e CBS. O split payment foi concebido, portanto, não apenas como instrumento de combate à sonegação, mas também como mecanismo de gestão financeira dos créditos tributários, reduzindo o tempo entre a geração do crédito e sua efetiva utilização ou restituição, à luz da não cumulatividade do IBS, prevista no artigo 156-A, §1º, VIII e da CBS nos termos do artigo 195, §16, ambos da Constituição.
O cronograma do split payment
Quando da aprovação da reforma tributária, o cronograma divulgado pela Receita Federal e pelos órgãos envolvidos na implementação do novo modelo indicava que as ferramentas necessárias à operacionalização do split payment estariam disponíveis a partir de 2027, ano em que a CBS iniciará sua vigência substituindo gradualmente o PIS e a Cofins. O desenho normativo da LC nº 214/25 já previa uma implementação progressiva do mecanismo, permitindo a coexistência entre os modelos tradicionais de recolhimento e as diferentes modalidades de split payment durante o período de transição.
Mais recentemente, contudo, a Receita Federal esclareceu que a obrigatoriedade do split payment nas operações entre empresas (business-to-business ou B2B) deverá ocorrer apenas a partir de 2028 – o que não significa que o mecanismo permanecerá inativo até então. Segundo as informações divulgadas pelo órgão, a plataforma tecnológica estará disponível desde o início de 2027 e sua utilização ocorrerá gradualmente, acompanhando a integração dos diferentes meios de pagamento e das instituições responsáveis por seu processamento. Durante essa fase de transição, as empresas poderão optar, operação por operação, pela utilização do split payment ou pelos mecanismos convencionais de recolhimento. A obrigatoriedade, contudo, somente será implementada quando os meios de pagamento abrangidos pelo sistema estiverem plenamente integrados à plataforma tecnológica, circunstância que, segundo a expectativa da Receita Federal, deverá ocorrer em 2028.
Há, portanto, uma distinção relevante entre o adiamento da obrigatoriedade e o adiamento da implementação do mecanismo. As informações divulgadas pela Receita Federal indicam que o split payment começará a operar gradualmente a partir de 2027, coexistindo com os modelos tradicionais de recolhimento, enquanto a obrigatoriedade geral nas operações B2B foi projetada para 2028. O debate não envolve, portanto, a postergação integral do sistema, mas a ampliação do período de transição destinado à adaptação dos contribuintes, das instituições financeiras e das administrações tributárias ao novo modelo arrecadatório.
A repercussão dessa alteração no cronograma gerou um debate que tem sido predominantemente conduzido sob a perspectiva tecnológica. A implementação do split payment pressupõe a integração entre documentos fiscais eletrônicos, sistemas empresariais, instituições financeiras e administrações tributárias em uma escala inédita no país. Sob esse prisma, a postergação da obrigatoriedade seria consequência natural da complexidade operacional envolvida na construção dessa infraestrutura.
Coordenação do modelo de governança fiscal compartilhada
Embora essa explicação não possa ser descartada, ela parece insuficiente para compreender integralmente o fenômeno. O split payment não representa apenas uma inovação tecnológica. Trata-se também do primeiro grande instrumento operacional concebido para funcionar sob a nova arquitetura institucional inaugurada pela EC nº 132/2023. Nesse sentido, o episódio oferece uma oportunidade para analisar uma dimensão ainda pouco explorada da reforma tributária: os desafios de coordenação inerentes ao novo modelo de governança fiscal compartilhada.
Como vêm sendo amplamente debatido, a reforma tributária alterou significativamente a forma de administração dos tributos sobre o consumo. No modelo anterior, estados e municípios exerciam competência plena sobre os principais tributos subnacionais, respectivamente o ICMS e o ISS. Com a criação do IBS, a administração do imposto passou a depender de uma estrutura de competência compartilhada operacionalizada por intermédio do Comitê Gestor do IBS (CGIBS), cuja institucionalização foi promovida pela LC nº 227/26. O Comitê tornou-se responsável por funções centrais relacionadas à arrecadação, compensação, distribuição de receitas e uniformização da interpretação administrativa do tributo.
Esse aspecto institucional merece especial atenção. O cronograma do split payment não depende exclusivamente da conclusão de testes tecnológicos ou da adaptação dos sistemas de pagamento. Sua implementação pressupõe também coordenação entre diferentes níveis de governo, alinhamento regulatório e construção de consensos em torno das regras operacionais que deverão orientar a arrecadação dos novos tributos. Em outras palavras, além do desafio tecnológico, existe um desafio de governança.
Coordenação de processos de arrecadação e controle
Historicamente, a efetividade dos sistemas tributários depende não apenas da qualidade de seus instrumentos de fiscalização, mas igualmente da capacidade institucional do Estado para coordenar processos complexos de arrecadação e controle. Essa observação ganha relevância quando se analisam os objetivos do próprio split payment. O mecanismo foi concebido para enfrentar problemas associados ao compliance gap, mas a mensuração dessas perdas demonstra que a mera digitalização dos controles fiscais não garante, por si só, melhorias imediatas de arrecadação.
Estudos baseados no VAT Revenue Ratio (VRR), indicador amplamente utilizado pela OCDE e pelo FMI para aferir a eficiência dos sistemas de tributação sobre o consumo, demonstram que parcela significativa das perdas arrecadatórias decorre não apenas da evasão, mas também de limitações estruturais de desenho e administração tributária. Em pesquisa publicada nos Cadernos de Finanças Públicas do Tesouro Nacional, do ano de 2023, foi identificado que o ICMS arrecadou, em média, menos da metade de seu potencial teórico no período analisado, mesmo após os avanços relacionados à digitalização do controle fiscal.
Custos de transição da nova arquitetura de governança tributária
Sob essa perspectiva, o adiamento da obrigatoriedade do split payment pode ser interpretado como manifestação dos custos de transição inerentes à construção de uma nova arquitetura de governança tributária. A necessidade de compatibilizar as estruturas da Receita Federal, do Comitê Gestor do IBS, das instituições financeiras e dos contribuintes reflete um processo de construção de capacidade estatal que transcende a mera implantação de sistemas informatizados. Em vez de representar apenas um ajuste no cronograma de implementação, o episódio sinaliza os desafios de operacionalização de um modelo federativo baseado em competências compartilhadas.
O debate sobre o split payment permite deslocar a análise para uma questão mais ampla: em que medida a arquitetura institucional inaugurada pela EC nº 132/23 será capaz de produzir decisões coordenadas, tempestivas e operacionalmente eficientes em um ambiente de competência plurifederativa? A resposta a essa indagação parecer ultrapassar o cronograma de implementação de um mecanismo específico e se projeta sobre a própria capacidade do novo modelo de administração tributária de conciliar simplificação, eficiência arrecadatória e cooperação federativa.
Referências
SOUSA, Fernando Antônio Rezende da Costa; REZENDE, Fernando. Eficiência arrecadatória do ICMS à luz do VAT Revenue Ratio (VRR). Cadernos de Finanças Públicas. Tesouro Nacional, 2023.
MARTELLO, Alexandro; ASSIS, Mariana. Reforma tributária: Receita Federal diz que split payment obrigatório deve começar só em 2028; entenda. G1, 30 ago. 2026.
ESTADÃO CONTEÚDO. Receita prevê obrigatoriedade do split payment para 2028; saiba o que falta. Mercado & Consumo, 30 ago. 2026. –
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