Reforma tributária: saldo credor não poderá ser retirado de imediato

Por Marcos Pereira — Consultor Jurídico

A partir de 2027, a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) passará a incidir regularmente, em substituição ao PIS e à Cofins, ao passo que o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) será implementado paulatinamente, em transição que se estenderá até 2033, quando então substituirá por completo o ICMS e o ISS.

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Embora a reforma tributária tenha sido guiada, dentre outros, pelos princípios da simplicidade, da transparência, da justiça tributária e da cooperação, nos termos da Emenda Constitucional nº 132/2023, é possível antever que alguns setores da economia experimentarão dificuldades na implementação plena de tais princípios. Isso ocorre porque determinadas operações estão contempladas com alíquotas reduzidas ou mesmo desoneração total na saída, com manutenção de crédito na entrada, o que fará com que os contribuintes acumulem saldos credores de um ou ambos os tributos e não possam utilizá-lo de modo imediato.

Transição no setor sucroenergético

No setor sucroenergético, por exemplo, as usinas produtoras de açúcar e álcool poderão vivenciar esse cenário de forma especialmente acentuada. Alguns de seus principais produtos — como o açúcar classificado nas posições NCM 1701.14.00 e 1701.99.00, incluídos no Anexo I da Lei Complementar nº 214/2025 (Cesta Básica Nacional de Alimentos) — estão contemplados com alíquota zero na saída (artigo 125) e direito à manutenção do crédito nas aquisições de insumos (artigo 52). As exportações, de seu turno, são imunes (artigos 8º) e igualmente preservam o direito a crédito (artigo 79 da Lei Complementar nº 214/2025 e artigo 156-A, §1º, III, da Constituição). Até mesmo a aquisição de insumos de produtores não sujeitos ao IBS e à CBS (aqueles que auferem receita anual inferior a R$ 3.600.000,00 e não optam por serem contribuintes) ensejará o direito a crédito presumido, cujo percentual ainda será fixado pelo Ministério da Fazenda (artigo 168).

Cumpre registrar que o Brasil é o maior produtor de açúcar do mundo, responsável por mais de 50% do comércio global do produto. Na safra 2024/25, o país produziu 44 milhões de toneladas de açúcar e exportou 23,1 milhões de toneladas.

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Embora parte do saldo credor acumulado pelas usinas possa ser absorvido pela saída interna tributada de outros produtos, tais como o etanol — cuja saída é sujeita ao regime monofásico de tributação, concentrado no produtor, nos termos do artigo 172, II e VI, da LC 214/2025 — e a energia elétrica produzida e destinada a adquirentes no regime de contratação livre (procedimento comum no âmbito do setor) — tributada normalmente na saída (artigo 28, II) —, não é difícil supor que o acúmulo de saldo credor será a regra no setor.

A combinação de créditos normais e/ou presumidos na entrada, com desoneração na saída (cesta básica/açúcar e exportações), fará com que a competitividade do setor passe a depender, de algum modo, da eficiência da devolução dos saldos credores pelo Fisco.

Ônus financeiro do acúmulo de saldo credor

É nesse ponto que o regime jurídico do ressarcimento assume importância decisiva, pois é ele que determinará se o ônus financeiro do acúmulo será temporário e administrável ou se se converterá em custo permanente e estrutural para as usinas. E é precisamente nesse terreno que surgem as principais preocupações.

Para minimizar o impacto financeiro desse acúmulo, a Lei Complementar nº 214/2025 prevê a devolução do saldo credor em prazos de 30, 60 ou 180 dias (artigos 39 e 40), sendo que o prazo geral será de 180 dias (artigo 39, §3º, III) e os prazos mais curtos — 30 e 60 dias — somente se aplicarão quando atendidas determinadas condições, como o enquadramento em programas de conformidade (artigo 39, §3º, I e II) e a satisfação dos requisitos previstos no artigo 40 da mesma lei.

A isso se soma, ainda, ao menos por enquanto, o elemento da incerteza, dado o cenário atualmente vigente em matéria de PIS/Cofins, por exemplo, em que não raro é preciso a intervenção judicial para que o prazo legal de 360 dias para a autoridade da Receita Federal proferir decisão (artigo 24 da Lei n. 11.457/2007) — e não propriamente de pagamento — seja respeitado.

Restrições ao direito do contribuinte

Em matéria de IBS, há um problema adicional, de natureza ainda mais grave, que não sucede com relação à CBS.

A Resolução CGIBS nº 6, de 30 de abril de 2026, embora em um primeiro momento tenha reproduzido, no que tange ao ressarcimento, as disposições da LC 214/2025, mais adiante, em seu artigo 486, introduziu restrições que extrapolam os limites da lei:

“Art. 486. A solicitação de ressarcimento de que trata o art. 39 será apreciada pelo CGIBS e poderá ser indeferida, dentre outras, nas seguintes hipóteses:

I – não atendimento de notificação no curso da análise do pedido de ressarcimento;

II – contribuinte não regularmente cadastrado, cuja irregularidade não tenha sido saneada no prazo cominado em notificação;

III – existência de lançamento de ofício de IBS relativo a fatos geradores anteriores ao mês do pedido, ainda que não definitivamente confirmado em sede de contencioso tributário administrativo;

IV – constatação de débitos exigíveis de IBS.

Parágrafo único. Havendo débitos exigíveis, o contribuinte poderá utilizar o valor remanescente do saldo a recuperar para extingui-los na forma estabelecida por ato do CGIBS.”

As restrições são questionáveis. Primeiro, porque há clara violação ao princípio da legalidade. A Lei Complementar 214/2025 não previu as referidas hipóteses de indeferimento do ressarcimento e não se trata de mera regulamentação, mas de efetiva criação de restrição a direito por ato administrativo.

O artigo 156-A, §5º, III, da Constituição, introduzido pela EC 132/2023, reforça a ilegalidade ao estabelecer que compete à lei complementar dispor sobre “a forma e o prazo para ressarcimento de créditos acumulados pelo contribuinte”. Trata-se de legalidade qualificada: a regulamentação da matéria foi reservada à lei complementar, cabendo ao regulamento disciplinar, nos estritos limites da lei, os aspectos operacionais necessários à sua execução, e não inovar na ordem jurídica com restrições ao direito do contribuinte.

Em segundo lugar, especialmente com relação ao inciso III do artigo 486, que permite o indeferimento do ressarcimento pela mera existência de lançamento de ofício ainda não definitivamente confirmado no contencioso administrativo, a questão não é nova. Mecanismos semelhantes de restrição a direitos do contribuinte em razão de débitos com exigibilidade suspensa já foram enfrentados e rechaçados pelos tribunais superiores.

Entendimento no STJ e no STF

O Superior Tribunal de Justiça, no Tema Repetitivo nº 484, firmou a seguinte tese: “Fora dos casos previstos no art. 151, do CTN, a compensação de ofício é ato vinculado da Fazenda Pública Federal a que deve se submeter o sujeito passivo, inclusive sendo lícitos os procedimentos de concordância tácita e retenção previstos nos §§ 1º e 3º, do art. 6º, do Decreto n. 2.138/97”. Na prática, o STJ ressalvou que a compensação de ofício e a retenção de valores pelo Fisco somente são lícitas quando existam débitos exigíveis, não abrangendo débitos cuja exigibilidade se encontre suspensa na forma do artigo 151 do CTN.

O Supremo Tribunal Federal, por sua vez, no julgamento do Tema 874 (RE 971.285), declarou a inconstitucionalidade da expressão “ou parcelados sem garantia”, constante do parágrafo único do artigo 73 da Lei nº 9.430/1996 (incluído pela Lei nº 12.844/2013), “na medida em que retira os efeitos da suspensão da exigibilidade do crédito tributário prevista no CTN”. O STF reafirmou, assim, que a suspensão da exigibilidade do crédito tributário, prevista no artigo 151 do CTN — matéria reservada à lei complementar nos termos do artigo 146, III, “b”, da CF —, não pode ser esvaziada por legislação ordinária, muito menos por ato administrativo normativo.

O racional aplicável ao inciso III do artigo 486 da Resolução CGIBS 6/2026 é o mesmo: se o crédito tributário objeto do lançamento estiver com exigibilidade suspensa na forma do artigo 151, III, do CTN, em razão de impugnação e/ou recursos interpostos no âmbito do contencioso administrativo, não pode a legislação ordinária e, muito menos, um mero ato administrativo, estabelecer compensação de ofício forçada ou medida equivalente, como a negativa de restituição ou ressarcimento do saldo credor de IBS do contribuinte.

Tal restrição, além do mais, aproxima-se de um mecanismo indireto de cobrança ou de pressão fiscal, que constrange o contribuinte a desistir de sua defesa administrativa ou judicial e realizar o pagamento do crédito tributário questionado para obter o ressarcimento a que tem direito. É justamente esse tipo de medida que a jurisprudência do STF historicamente repele, conforme consolidado nas Súmulas 70, 323 e 547. [1]

A hipótese do inciso IV do artigo 486, que trata de débitos exigíveis, é mais delicada, porquanto se refere a débitos cuja exigibilidade não se encontra suspensa. Ainda assim, é questionável que um regulamento crie hipóteses de indeferimento do ressarcimento não previstas na Lei Complementar 214/2025, tendo em conta a reserva de lei complementar já referida (artigo 156-A, §5º, III, da CF). Além disso, a própria Lei Complementar 214/2025, ao disciplinar o tema do ressarcimento (artigos 39 e 40), não condicionou o exercício desse direito à inexistência de débitos exigíveis, limitando-se a prever a possibilidade de fiscalização posterior dos créditos ressarcidos (artigo 39, §8º).

Considerações finais

Em conclusão, o artigo 486 da Resolução CGIBS nº 6/2026 introduz, por via regulamentar, restrições ao direito de ressarcimento de saldos credores de IBS que não encontram amparo na Lei Complementar nº 214/2025, violam a reserva de lei complementar prevista no artigo 156-A, §5º, III, da Constituição e contrariam a jurisprudência consolidada do STJ (Tema 484) e do STF (Tema 874) a respeito da suspensão da exigibilidade do crédito tributário e dos limites ao poder regulamentar.

Para setores estruturalmente credores, como o sucroenergético — em que o acúmulo de saldo credor é consequência direta da própria sistemática de desoneração de saídas internas e imunidade das exportações —, a regra agrava significativamente o problema de fluxo de caixa e compromete a neutralidade que é da essência do modelo de tributação proposto pela Emenda Constitucional nº 132/2023. Urge, portanto, que o dispositivo seja revisto, a fim de que a implementação do IBS observe os princípios que nortearam a reforma tributária e não reproduza vícios há muito combatidos pelo sistema jurídico brasileiro.

[1] Súmula 70/STF: “É inadmissível a interdição de estabelecimento como meio coercitivo para cobrança de tributo”.

Súmula 323/STF: “É inadmissível a apreensão de mercadorias como meio coercitivo para pagamento de tributos”. Súmula 547/STF: “Não é lícito à autoridade proibir que o contribuinte em débito adquira estampilhas, despache mercadorias nas alfândegas e exerça suas atividades profissionais”.

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Fonte: Consultor Jurídico