Quem paga o preço da reforma tributária?
Por José Andrés Lopes da Costa — JOTA
A reforma tributária do consumo foi desenhada para ser neutra no conjunto, e nada autoriza dizer que ela aumenta a carga total do país. O que ela faz é redistribuir, aliviando a indústria, o comércio de cadeia longa e a exportação, e transferindo parte desse peso para serviços que até hoje eram pouco tributados. A pergunta que importa, portanto, não é se a soma muda, e sim onde a carga vai repousar. A constatação deste artigo é que ela repousa sobre a água, o pedágio, a energia, a telefonia e a passagem aérea, isto é, sobre a conta mensal das famílias e sobre o custo logístico de quem produz e exporta.
Para saber quem paga, é preciso saber como os preços se formam na economia, porque o imposto segue caminhos diferentes conforme seu modo de fixação. Há três regimes básicos, e é em torno deles que este texto se organiza.
O primeiro é a tarifa regulada. É o preço dos serviços de infraestrutura que o Estado transfere ao particular por concessão, como o saneamento, as rodovias, a distribuição de energia, os aeroportos e os portos. São atividades em que não há concorrência real, porque ninguém constrói uma segunda rede de água ou uma segunda estrada ao lado da primeira. Por isso o preço não é definido pelo mercado, mas pelo regulador, dentro de um contrato de longo prazo que a lei protege. Nesse regime, o novo imposto não chega sozinho ao usuário. Depende de uma decisão do poder público sobre quem vai suportá-lo.
O segundo é o preço livre. É o preço dos serviços que usam a infraestrutura sem se confundir com ela, como a passagem aérea, o frete e a telefonia. Quem o fixa é o próprio prestador, limitado pela concorrência e pela disposição do consumidor em pagar. Aqui o imposto é repassado imediatamente, na medida em que a demanda aceita, e o que o consumidor recusa sai da margem da empresa.
O terceiro é o preço administrado por mandato legal. É o caso dos combustíveis, em que a própria lei decide de antemão quanto de imposto pode integrar o preço. O acréscimo, nesse regime, é barrado na origem.
Antes de percorrer cada um deles, uma advertência. O IBS e a CBS são impostos não cumulativos, e quem os recolhe abate o que pagou nas próprias compras. A alíquota anunciada, portanto, diz pouco sobre o impacto real. O que atinge cada setor é a carga efetiva, depois dos créditos, e ela depende de quanto o setor compra de bens que geram crédito e da fase em que está o empreendimento. Um projeto em fase de obras acumula crédito sobre máquinas e construção e pode passar anos quase sem imposto a pagar. O mesmo projeto, já maduro, tem o custo concentrado em salários, que não geram crédito, e sofre a incidência quase inteira.
Na tarifa regulada, o instrumento decisivo é o reequilíbrio. A Lei Complementar 214 assegura a recomposição do contrato quando a concessionária demonstrar que o novo imposto rompeu seu equilíbrio, mesmo nos casos em que o risco tributário lhe havia sido atribuído, e prefere o ajuste da tarifa como forma de recompor. O mecanismo corre nos dois sentidos, porque, quando a carga cai, a Administração tem o dever de revisar o contrato em seu próprio favor.
O saneamento é o exemplo mais claro. O legislador não o equiparou a saúde e educação e o deixou fora das reduções reservadas aos serviços essenciais. As concessionárias saem de uma tributação modesta para a carga cheia, e o crédito pouco ajuda num setor intensivo em mão de obra e com boa parte do investimento já feito. O cashback devolve parte do imposto às famílias de baixa renda, mas só alcança quem já está ligado à rede e nada faz pela universalização. As rodovias seguem a mesma lógica. Na energia, a elevação se concentra na distribuição, que chega ao consumidor final. Aeroportos e portos também sofrem aumento, com o alívio do crédito nas fases de expansão. O transporte coletivo urbano é a exceção, pois foi contemplado com isenção, sua carga cai e o ganho deve ser capturado pelo poder concedente, sob pena de virar margem da concessionária.
O acréscimo, na tarifa regulada, termina em três lugares, quase sempre combinados. No usuário, pela tarifa mais alta ou pelo prazo mais longo de cobrança. No contribuinte, pelo orçamento público que banca aporte ou subsídio. No acionista, pela margem que se estreita enquanto o pedido de reequilíbrio tramita. E, enquanto a regulamentação não se completa, novas concessões são licitadas sem tratamento adequado da transição, de modo que passa a vencer o leilão quem melhor modela o tributo, e não quem melhor opera o ativo.
No preço livre, não há decisão a aguardar e o efeito aparece de imediato no bolso. Quanto mais essencial e menos substituível o serviço, maior o repasse. Quanto mais acirrada a concorrência, maior a parte absorvida pela empresa. As telecomunicações repassam com relativa facilidade. O frete espalha o acréscimo pelo preço de tudo o que circula por rodovias. O transporte aéreo é o caso extremo, porque a passagem praticamente não era tributada e passa a suportar o tributo por inteiro. A lei atenuou o impacto na aviação regional e nos voos internacionais, mas o alívio é periférico e deixa intacta a maior parte do tráfego entre as grandes capitais.
No preço administrado, a lei determina que as alíquotas dos combustíveis sejam fixadas de modo a não aumentar a carga que o setor já suportava. Gasolina, diesel, gás de botijão e gás natural tendem à neutralidade. Neutralidade, contudo, não significa ausência de custo. Preservar a carga do combustível foi escolha tão deliberada quanto elevar a do saneamento. O que se deixa de arrecadar num ponto é recuperado em outro e pressiona a alíquota que recai sobre a água, o pedágio e a passagem. Assim, a estabilidade do botijão é paga pela conta de água.
Resta o problema do tempo. Há dois relógios que não correm juntos. O da transição se estende até 2033. O da maturação econômica, o prazo em que os ganhos de produtividade aparecem, só começa a correr quando o primeiro termina. O custo chega cedo, porque a carga sobre os serviços essenciais sobe já a partir de 2027. O benefício chega tarde, porque depende do sistema consolidado. O que pesa agora é, em grande medida, redistribuição, um deslocamento de quem paga, compensado pelo alívio de outros setores. O ganho de eficiência de abandonar a cumulatividade, esse sim líquido, é difuso e tardio, e depende de a reforma não ser corroída por exceções e de os créditos serem devolvidos com rapidez.
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A reforma distribui custo e benefício em tempos e endereços diferentes. O custo tem endereço e data certos, o consumidor de serviço essencial durante a transição. O ganho de produtividade não tem dono nem data e amadurecerá quando nenhum dos governos que a aprovaram estiver prestando contas. Isso não torna a reforma errada. A direção é tecnicamente correta e o sinal de longo prazo é positivo. Torna-a politicamente controversa, porque a memória do eleitor é mensal e o benefício é geracional. É dessa tensão, mais do que da alíquota, que dependerá o juízo que a história fará dela.
Fonte: JOTA