O maior desafio institucional da reforma tributária
Por Mário Nazzari Westrup — JOTA
A reforma tributária incorporou um modelo dual de Imposto sobre Valor Agregado (IVA): a ideia foi criar um sistema baseado em regras comuns aplicáveis à Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) e ao Imposto sobre Bens e Serviços (IBS). Para endereçar eventuais questões federativas, o primeiro tributo tem competência federal, e o segundo, competência subnacional (compartilhada entre estados e municípios).
Ambos incidirão sobre uma base econômica comum, mediante aplicação de conceitos harmonizados e legislação largamente compartilhada.
Essas novas regras buscaram criar conceitos únicos para fato gerador, base de cálculo, não cumulatividade, crédito, local da operação e obrigações acessórias. A criação de um marco regulatório único tinha como objetivo remover as controvérsias decorrentes da existência de múltiplas regras independentes – e muitas vezes conflitantes – da União, dos estados e dos municípios.
Porém, na prática, essa harmonização prescindirá algo que vai além do direito: o alinhamento institucional entre a Receita Federal do Brasil (RFB) e o Comitê Gestor do IBS (CGIBS). Apesar do marco regulatório comum, a aplicação destas regras dependerá de milhares de decisões administrativas, soluções de consulta, atos normativos, fiscalização e julgamentos administrativos.
É justamente nesse ponto que aparece um dos principais riscos institucionais do novo sistema: RFB e CGIBS serão chamados a interpretar situações concretas novas, complexas e muitas vezes não previstas pelo legislador, seja por omissão ou defasagem natural do direito em relação às relações sociais. Negócios da economia digital, programas de fidelidade, reorganizações societárias, contratos dos mais variados tipos e modelos de negócio inovadores tendem a criar zonas cinzentas que exigirão interpretação administrativa.
Uma mesma operação poderá gerar discussões sobre o local de destino da operação, a qualificação jurídica, o momento da ocorrência do fato gerador ou o direito ao crédito. Se a RFB e o CGIBS adotarem interpretações distintas para a mesma realidade econômica, o problema não ficará restrito à interpretação jurídica. O contribuinte terá que manter controles paralelos, adaptar sistemas de forma diferente para cada tributo e lidar com um aumento de custos de conformidade, além da possibilidade de multiplicação de disputas administrativas e judiciais.
O ponto, portanto, vai além da questão técnica: a harmonização é uma condição para que o desenho econômico da reforma funcione como planejado. Não basta o arcabouço comum, sendo necessária capacidade institucional de aplicá-lo de forma uniforme. Divergências interpretativas reduzem a segurança jurídica, aumentam custos de transação e dificultam decisões de investimento, estruturação e precificação de negócios.
A própria regulamentação reconhece esse desafio ao prever mecanismos de harmonização entre administrações tributárias, fóruns conjuntos e instrumentos de coordenação interpretativa. O legislador percebeu o risco, mas a prova real só ocorrerá no escrutínio dos primeiros casos concretos da transição.
A experiência internacional com IVAs duais sugere que o desenho institucional da coordenação pesa tanto quanto o texto da lei. No Canadá, a convivência entre o Goods and Services Tax (GST) federal e o Quebec Sales Tax (QST) da província de Quebec se apoia em um acordo de harmonização que alinhou bases, conceitos e regras de crédito. Com isso, embora as autuações de GST/QST sejam conduzidas pela autoridade provincial por delegação da autoridade federal, há bifurcação da via de contencioso.
Na Índia, o Central Goods and Services Tax (CGST) e o State Goods and Services Tax (SGST) operam sob um conselho intergovernamental com status constitucional e de caráter permanente, formado por membros da União e dos estados, encarregado de recomendar alíquotas, isenções e leis-modelo, deliberando por maioria de três quartos dos votos ponderados (um terço à União, dois terços aos estados) e uma instância recursal recentemente unificada.
As experiências são diferentes entre si e não permitem uma transposição automática para o modelo brasileiro. Ainda assim, ambas mostram que a previsibilidade decorreu menos da legislação comum do que de instâncias institucionais e contínuas de coordenação interpretativa, e é nesse aspecto que a relação entre RFB e CGIBS será testada.
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A partir de 2027, as empresas, a RFB e o CGIBS passarão a operar simultaneamente, e a arrecadação da CBS e do IBS será, naturalmente, um dos primeiros grandes testes do novo sistema. Entretanto, haverá outro teste, menos visível e igualmente importante: saber se a RFB e o CGIBS chegarão ao mesmo resultado ao enxergar a mesma operação econômica de forma igual. Se isso não ocorrer, o novo sistema corre o risco de reproduzir, sob outra arquitetura, parte dos conflitos que a reforma buscou superar.
Fonte: JOTA