Desvinculação de 50% da Cosip: limites constitucionais da DRM

Por Vinicius Abrantes — Consultor Jurídico

A Emenda Constitucional nº 136/2025 alterou o artigo 76-B do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) e incluiu expressamente as “contribuições” entre as receitas municipais submetidas à Desvinculação de Receitas dos Municípios (DRM), até 31 de dezembro de 2026, o limite é de 50%; entre 2027 e 2032, de 30%.

Governo Federal

A questão mais relevante já não parece ser se a Contribuição para Custeio do Serviço de Iluminação Pública (Cosip) está alcançada pelo artigo 76-B da ADCT. O problema constitucional mais difícil é outro: até que ponto se pode desvincular a receita de uma contribuição cuja finalidade é definida diretamente pela Constituição sem esvaziar sua conformação finalística?

A Cosip tem trajetória constitucional peculiar. No RE 573.675/SC, Tema 44 da repercussão geral, julgado em 2009, o STF reconheceu a constitucionalidade da contribuição instituída pelo município de São José/SC e a qualificou como tributo sui generis, distinto do imposto e da taxa. A Corte destacou, entre os elementos dessa diferenciação, que sua receita se destina a finalidade específica, pois o serviço de iluminação pública, por sua natureza geral e indivisível, tampouco pode ser remunerado por taxa, entendimento consolidado na Súmula Vinculante 41.

Em 2020, no RE 666.404/SP, Tema 696, o STF admitiu que os recursos da contribuição fossem empregados também na expansão e no aprimoramento da rede de iluminação pública. A tese fixada foi objetiva: “É constitucional a aplicação dos recursos arrecadados por meio de contribuição para o custeio da iluminação pública na expansão e aprimoramento da rede”.

A evolução constitucional posterior reforçou esse caráter finalístico. Quando o constituinte derivado decidiu ampliar as possibilidades de uso da Cosip, não entregou ao legislador municipal liberdade para escolher qualquer destinação. A EC nº 132/2023 modificou o próprio artigo 149-A da CF para prever custeio, expansão e melhoria do serviço de iluminação pública e de sistemas de monitoramento para segurança e preservação de logradouros públicos. A destinação, portanto, não é simples opção orçamentária municipal pois integra o desenho constitucional da contribuição.

Limites materiais da desvinculação

Spacca

O artigo 76-B do ADCT foi introduzido pela EC nº 93/2016 e, em sua redação anterior, mencionava impostos, taxas, multas e outras receitas correntes, sem referência expressa às contribuições. A EC nº 136/2025 mudou esse quadro ao inserir nominalmente as contribuições no dispositivo.

Seria possível sustentar que a disciplina específica da Cosip a afastaria da expressão genérica “contribuições”. A história legislativa da EC nº 136/2025, porém, enfraquece essa leitura. Durante a tramitação da PEC nº 66/2023, o relatório apresentado no Senado registrou que a alteração promovida pela EC nº 132/2023 não havia incorporado as contribuições ao artigo 76-B, deixando de fora “importantes receitas, como é o caso da decorrente da iluminação pública 1 , assim, a inclusão posterior da palavra “contribuições”, portanto, não parece acidental.

Isso desloca o debate. Em vez de negar qualquer incidência da DRM sobre a Cosip, é preciso investigar os limites dessa incidência pois a distinção relevante está entre vinculação meramente orçamentária e conformação constitucional finalística. No artigo 149-A, a mesma norma que atribui competência ao município também delimita as finalidades para as quais a contribuição pode ser instituída.

A circunstância de a desvinculação também decorrer de norma constitucional não elimina o problema interpretativo. Batista Júnior e Marinho observam que emendas constitucionais podem produzir tensão com outros comandos da Constituição, exigindo leitura sistemática que preserve sua unidade e coerência 2 . Não se trata, assim, de estabelecer hierarquia entre o artigo 149-A e o artigo 76-B do ADCT, mas de compatibilizar duas normas de igual estatura constitucional.

A própria EC nº 132/2023 oferece um dado relevante. Se fosse juridicamente indiferente a destinação da arrecadação, não haveria razão para alterar a Constituição com o objetivo de ampliar as finalidades da Cosip. De um lado, o artigo 149-A delimita materialmente a contribuição; de outro, o artigo 76-B autoriza, de forma transitória, a desvinculação de parcela da receita.

A tese aqui defendida é que a incidência da DRM sobre a Cosip encontra respaldo constitucional em abstrato, mas o percentual máximo de 50% não funciona como autorização automática, indiferente à situação financeira e às necessidades do município. O próprio STF, no RE 573.675/SC, afirmou que a Cosip não se confunde com imposto porque sua receita possui finalidade específica. Se a destinação integra a caracterização constitucional da contribuição, a retirada de parcela expressiva de sua arrecadação não pode ser tratada como questão exclusivamente contábil.

A jurisprudência dos Tribunais de Contas oferece parâmetros úteis. Na Consulta nº 1.101.592, o TCE-MG partiu da premissa de que as receitas da Cosip são constitucionalmente vinculadas e afirmou que receita vinculada por norma constitucional somente pode ser desvinculada por norma de igual hierarquia. Por isso, reconheceu a legitimidade da desvinculação então prevista no artigo 76-B, qualificando-a como “constitucional, temporária e parcial” 3 .

Mais diretamente, na Consulta nº 1.088.818, o mesmo tribunal admitiu a incidência da DRM sobre a Cosip, mas assentou que “a desvinculação dos recursos oriundos da arrecadação da Cosip não pode comprometer a receita necessária para prestação, com qualidade e eficiência, do serviço de iluminação pública” 4 . O precedente estabelece distinção importante: admitir a desvinculação não significa reconhecer liberdade absoluta para destinar os recursos.

A discussão ganhou atualidade com a EC nº 136/2025. Em 2026, o TCE-SP orientou os municípios a observar o limite de 50% até 31 de dezembro de 2026 e a redução para 30% entre 2027 e 2032 5 . O comunicado não resolve, contudo, quanto da Cosip pode ser efetivamente desvinculado em cada situação concreta.

Documento técnico posterior à emenda reforça essa cautela. A Nota Técnica CTAT nº 02/2026 reconhece expressamente que o artigo 76-B alcança a Cosip e permite sua desvinculação parcial e temporária, mas ressalva que isso não desnatura sua essência de receita vinculada. O texto trata a mudança como “janela de oportunidade, e não como autorização irrestrita à desestruturação das políticas financiadas por receitas vinculadas” e recomenda avaliação prévia dos impactos sobre a continuidade e a qualidade dos serviços de iluminação pública e monitoramento urbano 6 .

A pergunta prática, então, é inevitável: pode o município desvincular automaticamente 50% sem verificar se os recursos remanescentes são suficientes para as necessidades presentes e planejadas do artigo 149-A? A resposta mais compatível com o conjunto constitucional é negativa, uma vez que excluir integralmente a Cosip da DRM desconsideraria o texto e a história legislativa da EC nº 136/2025; admitir, no extremo oposto, que a palavra “contribuições” autoriza o esvaziamento das finalidades do artigo 149-A da CF também produziria incompatibilidade sistêmica.

O percentual previsto no artigo 76-B deve ser compreendido como teto. A parcela concretamente desvinculada precisa preservar recursos suficientes para o custeio adequado do serviço, as necessidades de expansão e melhoria e os investimentos planejados nas demais finalidades constitucionais. A análise deve considerar, entre outros elementos, o custo efetivo do serviço, passivos de manutenção, investimentos programados, eventual excedente de arrecadação, transparência dos valores desvinculados e suficiência dos recursos remanescentes.

Conclusão

A EC nº 136/2025 permite a incidência da DRM sobre a Cosip, mas não converte o limite de 50% em autorização automática para retirar metade da arrecadação de sua destinação constitucional. A aplicação do artigo 76-B deve ser compatibilizada com o artigo 149-A da CF, preservando capacidade financeira suficiente para as finalidades que justificam a própria contribuição.

O ponto central, portanto, não está em negar validade à DRM, mas em reconhecer limites materiais à sua aplicação concreta. Se a desvinculação comprometer o custeio, a expansão, a melhoria da iluminação pública ou as demais finalidades constitucionalmente previstas, o ato poderá ser submetido ao controle dos Tribunais de Contas e do Poder Judiciário, pois a DRM pode flexibilizar a destinação da Cosip; não pode transformá-la, materialmente, em receita tributária de livre aplicação.

Notas

1. BRASIL. Senado Federal. Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania. Relatório Legislativo à Proposta de Emenda à Constituição nº 66, de 2023. Relator: Senador Carlos Portinho. Brasília, DF: Senado Federal, 2024. Disponível aqui.

2. BATISTA JÚNIOR, Onofre Alves; MARINHO, Marina Soares. A DRU e a deformação do sistema tributário nacional nestes 30 anos de Constituição. Revista de Informação Legislativa: RIL, Brasília, DF, v. 55, n. 219, p. 27-52, jul./set. 2018.

3. MINAS GERAIS. Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais. Consulta n. 1.101.592. Relator: Conselheiro Gilberto Diniz. Tribunal Pleno, julgado em 9 fev. 2022. Revista do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, Belo Horizonte, v. 40, n. 2, p. 136-158, jul./dez. 2022, p. 144. Disponível aqui.

4. MINAS GERAIS. Tribunal de Contas do Estado. Consulta nº 1.088.818. Rel. Cons. Cláudio Couto Terrão. Tribunal Pleno, sessão de 9 dez. 2020. Publicação: 7 jan. 2021. Disponível aqui.

5. SÃO PAULO. Tribunal de Contas do Estado de São Paulo. TCE-SP comunica prazos e providências decorrentes da Emenda Constitucional sobre o regime de precatórios. São Paulo, 28 ago. 2026. Disponível aqui.

6. CONSELHO TÉCNICO DAS ADMINISTRAÇÕES TRIBUTÁRIAS (CTAT). Nota Técnica CTAT nº 02/2026: orientações para implementação municipal da arrecadação da Cosimp pós-Reforma Tributária (Emenda Constitucional 132/2023), com enfoque na operacionalização da cobrança através das distribuidoras de energia elétrica. GT 1 – Tributação Imobiliária. Autores: Cassio José Gomes de Ornelas; Gustavo Vargas Goulart. Maio 2026, p. 14-15.

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Fonte: Consultor Jurídico