Autonomia tributária municipal e extinção sumária das execuções fiscais de baixo valor

Por Marcos Pereira — Consultor Jurídico

Os municípios são entes federativos dotados de autonomia política, administrativa e financeira, garantia que se realiza, entre outros aspectos, pela competência privativa para instituir e arrecadar os tributos de sua alçada (artigos 30, III, e 156 da Constituição). IPTU, ISS, ITBI, taxas, contribuição de melhoria e a contribuição para o custeio da iluminação pública compõem o conjunto de receitas tributárias próprias que sustentam serviços essenciais à população, de saúde e educação a infraestrutura urbana.

Essa autonomia, porém, vem sendo solapada por uma prática judiciária que se dissemina pelo país: a extinção sumária de execuções fiscais de baixo valor, decretada exclusivamente com base em critérios quantitativos fixados por legislações estaduais, súmulas de tribunais e atos infralegais de órgãos de controle externo. O fenômeno não se restringe a um tributo ou a uma localidade. Atinge indistintamente todos os créditos da competência municipal, do IPTU ao ISS, das taxas à contribuição de melhoria, e transforma a racionalização da máquina judiciária em obstáculo ao acesso do ente público à jurisdição.

O que dizem Temas 1.184 e 1.428 da repercussão geral

Ao julgar o RE 1.355.208/SC (Tema 1.184 da repercussão geral), o Supremo Tribunal Federal fixou tese em três vetores. Primeiro: é legítima a extinção da execução fiscal de baixo valor por ausência de interesse de agir, à luz do princípio constitucional da eficiência administrativa, respeitada a competência constitucional de cada ente federado. Segundo: o ajuizamento da execução depende da prévia tentativa de conciliação ou de solução administrativa e do protesto do título, conforme a legislação do respectivo ente. Terceiro: a extinção só pode ocorrer após intimado o exequente para manifestar interesse no prosseguimento ou comprovar o cumprimento dos requisitos, facultada a suspensão do processo pelo prazo legal.

No Tema 1.428, a Corte reafirmou a competência do Conselho Nacional de Justiça para editar diretrizes operacionais de racionalização da tramitação, como as da Resolução CNJ nº 547/2024, mas assentou que essas diretrizes não têm natureza material-tributária e não podem se sobrepor à competência constitucional e legal de cada ente federado. A homologação da resolução não outorgou aos juízos poder genérico de extinção em massa, impôs-lhes o dever de verificar, caso a caso e cumulativamente, requisitos como a inércia processual não imputável ao exequente, a ausência de citação válida, a inexistência de bens penhoráveis e a prévia adoção de medidas administrativas e extrajudiciais de cobrança, sempre com observância da autonomia normativa do ente credor.

Inversão do precedente e presunção de ineficiência

Spacca

O que se tem visto na prática, contudo, é a aplicação invertida e mecânica desses precedentes. Juízos e tribunais tomam o valor do crédito como critério único e suficiente para extinguir o feito, com esteio em tetos fixados por normas estranhas à esfera do ente tributante. Uma lei estadual, um enunciado de súmula local, uma instrução normativa de tribunal de contas passam a definir, no lugar do legislador municipal, quando a cobrança é antieconômica. Com isso, converte-se o que a tese previu como condição de exercício, aferível casuisticamente, em presunção absoluta de ineficiência e de falta de interesse de agir derivada do montante da causa.

A distorção vulnera o pacto federativo, que proíbe expressamente a supressão da autonomia municipal, artigo 34, VII, “c”, da Constituição, e a estrita legalidade tributária, artigo 150, caput, segundo a qual somente a lei do ente titular da exação pode dimensionar a política de cobrança de seus próprios créditos. Viola ainda a inafastabilidade da jurisdição, artigo 5º, XXXV, da Constituição, o devido processo legal e o contraditório, artigo 5º, LIV e LV, da Constituição e a exigência de fundamentação analítica das decisões do artigo 93, IX, da Constituição, e artigo 489, § 1º, do Código de Processo Civil, sobretudo quando o ente público requer a suspensão do processo e demonstra as providências extrajudiciais já adotadas, e o pedido é simplesmente ignorado.

Eficiência não é regra automática de extinção

O princípio da eficiência administrativa, inscrito no artigo 37 da Constituição, é vetor de otimização, não regra automática de encerramento de demandas. Ele opera em conformidade estrita com a legalidade e ordena a sequência dos instrumentos de cobrança: a via extrajudicial, menos onerosa, deve ser preferida enquanto exaurível, a via judicial, custosa e excepcional, legitima-se quando aquela se mostra infrutífera.

Quando o Município demonstra ter instituído programas de transação e parcelamento, protestado as certidões de dívida ativa, notificado administrativamente o contribuinte e promovido a conciliação, a execução fiscal não é o primeiro nem o único caminho eleito, mas o derradeiro instrumento coativo capaz de interromper a prescrição do artigo 174 do Código Tributário Nacional e assegurar a satisfação do crédito. Extinguir o processo por eficiência, nesse cenário, é declarar que a eficiência se alcança abandonando o único meio que restou, o que esvazia o interesse público e estimula a inadimplência.

Impacto sobre finanças municipais

A soma de créditos individualmente modestos perfaz montante substancial nos cofres municipais. A extinção prematura e em série dessas cobranças compromete o planejamento orçamentário e a sustentabilidade dos serviços públicos primários, além de premiar o contribuinte inadimplente. Não se trata de defender a litigiosidade excessiva nem a cobrança de valores irrisórios, mas de exigir que a racionalização do Judiciário ocorra nos limites traçados pelo próprio Supremo, com respeito à competência de cada ente, com oportunidade de manifestação e suspensão, e com análise concreta do interesse de agir.

A autonomia tributária municipal não é retórica constitucional. É a base material do federalismo e da prestação de serviços à população. Cabe aos tribunais, ao aplicar os Temas 1.184 e 1.428, aferir o interesse de agir de forma analítica e casuística, à luz da legislação local e das condicionantes firmadas pela Corte Suprema, em vez de converter parâmetros de gestão em sentença de morte prematura de créditos legítimos. Preservar essa fronteira é preservar o próprio pacto federativo.

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Fonte: Consultor Jurídico