O custo bilionário das renúncias fiscais sem controle
Por Edvaldo Nilo — JOTA
A concessão de benefícios e incentivos fiscais consubstancia instrumento legítimo vocacionado à indução do desenvolvimento socioeconômico, ao fomento de setores estratégicos e à redução de disparidades regionais. No entanto, quando desprovida de critérios objetivos de monitoramento e aferição substantiva de resultados, a renúncia de receitas públicas converte-se em distorção concorrencial e severa ameaça à sustentabilidade orçamentária.
No Brasil, segundo o Demonstrativo de Gastos Tributários da Receita Federal, as renúncias de receitas públicas superam expressivos R$ 612 bilhões anuais, cerca de 4,5% do PIB, sem que existam mecanismos institucionais aptos a demonstrar se as metas pretendidas foram de fato concretizadas.
No arranjo federativo da Constituição de 1988, cada ente político detém plena autonomia para legislar sobre as exonerações de seus tributos, sob a garantia da vedação às isenções heterônomas insculpida no artigo 151, inciso III. Todavia, impõe-se reconhecer uma assimetria axiológica basilar. Enquanto os limites constitucionais e as garantias fundamentais ao poder de tributar destinam-se a proteger a esfera patrimonial do contribuinte, o controle sobre benesses fiscais volta-se à salvaguarda do erário, da integridade do orçamento e da justiça distributiva.
A extrafiscalidade legitima que o Estado decline temporariamente de sua finalidade arrecadatória em prol de um objetivo econômico ou social preponderante. Contudo, precisamente porque o dever fundamental de pagar tributos é a regra geral republicana, qualquer exceção setorial carece de densa motivação e de permanente escrutínio. Na ausência de avaliação de eficácia, o incentivo fiscal transmuda-se em privilégio setorial injustificável, violando frontalmente a isonomia e a moralidade administrativa.
O exame das projeções orçamentárias revela um padrão estrutural de concentração. A Região Sudeste absorve quase metade de todo o volume de desonerações federais, enquanto comércio, serviços e agricultura respondem conjuntamente por mais de 50% dos incentivos, contrariando o mandamento constitucional de redução das disparidades regionais.
Mais preocupante do que a concentração dos montantes é a constatação de que os demonstrativos oficiais limitam-se a estimativas meramente quantitativas ex ante. A despeito dessa magnitude, inexiste acompanhamento contínuo de indicadores de desempenho, metas de geração de empregos ou mensuração empírica dos impactos socioeconômicos gerados após a vigência das benesses.
Essa lacuna foi explicitada em pedido formulado com base na Lei de Acesso à Informação. Em resposta consubstanciada na Informação Cosit 62/2025, a Receita Federal limitou-se a remeter a matéria aos relatórios bienais agregados da Secretaria de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas (SMA), desprovidos de nexo de causalidade ou exame setorial individualizado. A administração confessa que o país renuncia a vultosas receitas públicas sem ferramentas de transparência qualitativa. Buscando mitigar essa inércia, tramita no Congresso Nacional o Projeto de Lei Complementar 116/2025, propondo o Painel Nacional de Subsídios e Renúncias Fiscais, com fixação de metas prévias e publicidade irrestrita de auditorias de eficácia.
No plano do direito comparado, o modelo da União Europeia desponta como referencial metodológico paradigmático. Sob as diretrizes do guia Common Methodology for State Aid Evaluation, os países-membros são vinculados a submeter planos de avaliação ex post para regimes de incentivos estatais. O escrutínio investiga se a medida corrigiu falhas de mercado e gerou investimentos adicionais ou se provocou apenas a substituição de capital privado (crowding out), condicionando a prorrogação de benesses à demonstração de sua utilidade pública.
No federalismo cooperativo brasileiro, as renúncias fiscais federais geram reflexos diretos na arrecadação compartilhada dos estados e municípios. A tarefa de aferir a legitimidade e os resultados práticos desses incentivos não pode ser exercida de modo isolado pela União. Torna-se imprescindível a consolidação de um locus institucionalizado interfederativo para a governança contínua dos gastos tributários, em direta concretização do artigo 164-A da Constituição Federal, relativo à sustentabilidade da dívida pública, tema urgente diante de instrumentos como o Regime de Recuperação Fiscal (RRF) e o Propag.
Superar a inércia do controle meramente formal exige romper com a tradição jurídica que reduz a fiscalização das renúncias a requisitos orçamentários prévios. Órgãos de controle externo e Judiciário precisam sindicar a materialidade dessas políticas, exigindo nexo de causalidade entre o benefício e o retorno socioeconômico. Desonerar sem avaliar subtrai recursos vitais de áreas prioritárias e compromete a responsabilidade intergeracional.
Por fim, o tema ganhou assento constitucional cogente com a Emenda Constitucional 132/2023. O artigo 9º, § 10, estabeleceu avaliações quinquenais de custo-benefício para todos os regimes tributários favorecidos do IBS e da CBS. Sob a gestão compartilhada do Comitê Gestor do IBS, a instituição de um locus interfederativo de avaliação permanente deixa de ser recomendação técnica e consolida-se como mandamento constitucional inderrogável para assegurar a justiça fiscal e a higidez das contas públicas.
Fonte: JOTA
