Consensualidade chegou ao CTN? Desafios práticos da LC 236
Por Flávia Gomes Silveira Lima — JOTA
Life is very short and there’s no time
For fussing and fighting, my friend
The Beatles, We Can Work It Out
Roma não caiu em um dia, mas a História escolheu o dia 4 de setembro de 476 para demarcar a queda do Império Romano do Ocidente, sinalizando o fim da Idade Antiga e o início da Idade Média. O fim de uma era e o início de outra.
Na mesma data, em 2026, a edição da Lei Complementar 236 trouxe uma transformação significativa para o ecossistema do Direito Tributário Brasileiro, ao introduzir alterações estruturais no Código Tributário Nacional (CTN), hábeis a redesenhar a relação entre Fisco e contribuinte e inaugurar uma nova era de consensualidade e segurança jurídica — ou assim esperamos.
Um dos pilares mais expressivos da LC 236/2026 é a estruturação de um capítulo dedicado inteiramente ao Processo Administrativo Fiscal (PAF). Ao incorporar os artigos 208-A a 208-J ao CTN, a lei eleva garantias fundamentais — como o contraditório, a ampla defesa e o duplo grau de jurisdição — ao patamar de normas gerais aplicáveis a todos os entes federados.
Para os municípios e estados, estabelece-se o prazo de dois anos para a adaptação de suas legislações locais, com incidência direta e subsidiária das regras federais caso o prazo seja descumprido.
As decisões definitivas do STF e do STJ sob sistemática repetitiva ou de repercussão geral, as súmulas vinculantes, o controle concentrado de constitucionalidade e as súmulas dos tribunais administrativos passam a vincular obrigatoriamente a atuação da administração tributária, vedando inclusive a lavratura de autos de infração fundamentados em matérias já pacificadas de forma favorável ao contribuinte.
O art. 194 reforça a obrigatoriedade de métodos preventivos e programas de conformidade, privilegiando a autorregularização, a transparência e a moderação na imposição de penalidades, que se submetem expressamente aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade e aos limites de 75%, 100% e 150%, nos casos especificados.
Além disso, o regramento do lançamento de ofício (art. 142) introduz um sistema detalhado de reduções e atenuantes vinculadas ao pagamento antecipado, ao parcelamento e à participação em programas de conformidade. Há também o reconhecimento expresso de circunstâncias atenuantes — como a readequação voluntária às normas fiscais antes da lavratura do auto e a existência de erro escusável —, conferindo maior flexibilidade e justiça à dosimetria punitiva.
A LC 236/2026 expande de maneira expressa os mecanismos de solução consensual de conflitos, inserindo no rol de causas de suspensão da exigibilidade do crédito tributário (art. 151) a arbitragem especial tributária e aduaneira, as propostas de transação aceitas, os acordos decorrentes de mediação e a aceitação de seguro-garantia ou fiança bancária em execução fiscal. No campo extintivo, a sentença arbitral favorável e o cumprimento do acordo de mediação passam a integrar formalmente as hipóteses de extinção do crédito (art. 156).
Nesse horizonte de desjudicialização, os arts. 171-A e 171-B consagram expressamente a arbitragem especial e a mediação tributária e aduaneira, elevando o acordo e a consensualidade estrutural ao plano das normas gerais do CTN. Com o reforço do art. 171-C, que afasta a pecha de renúncia de receita para fins da Lei de Responsabilidade Fiscal, a nova lei dota o sistema de instrumentos efetivos para a pacificação de controvérsias tanto no contencioso administrativo quanto no judicial.
Por fim, a norma disciplina com precisão a denúncia espontânea (art. 138), estendendo a exclusão da responsabilidade inclusive à multa de mora mediante o pagamento ou depósito integral, e moderniza as regras de interrupção da prescrição (art. 174) ao contemplar marcos como o protesto da CDA e a instauração de procedimentos de mediação ou arbitragem.
Contudo, muitas das medidas positivadas pela LC 236/2026, aliadas a tantas outras que dispensam a alocação no CTN, já fazem parte da rotina da administração tributária federal, e nem por isso se nota uma redução estrutural no contencioso tributário.
Tome-se como exemplo a previsão do art. 208-G, que trata da vinculação da administração tributária às decisões definitivas do STF e do STJ sob sistemática repetitiva ou de repercussão geral, às súmulas vinculantes, ao controle concentrado de constitucionalidade e às súmulas dos tribunais administrativos.
Desde 2010, com a publicação do Parecer PGFN 492/2010, independentemente de previsão legal, vige, na Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN), a importante autorrestrição administrativa de abstenção de recursos e contestações frente a entendimentos consolidados dos tribunais superiores.
Mas, não foi só. Em 2016, a PGFN promoveu o arquivamento em massa de centenas de milhares de execuções fiscais [1] , com base na Portaria PGFN 396/2016, que instituiu o Regime Diferenciado de Cobrança de Créditos (RDCC), em uma tentativa histórica e sem precedentes de promover a redução do contencioso.
Em 2018, a Lei 10.522, de 2002, passou a prever, com as alterações promovidas pela Lei 13.606/2018, o ajuizamento seletivo (art. 20-C), regulamentado pela Portaria PGFN 33/2018. No mesmo ano, o negócio jurídico processual (NJP) foi disciplinado pela Portaria PGFN 742/2018. A transação, desde 2020, com a promulgação da Lei 13.988/2020, passou a ser o carro-chefe da arrecadação e da prevenção e solução de conflitos.
Por último, mas não menos importante, a Portaria PGFN 838/2023 estabeleceu as regras de atendimento aos usuários dos serviços prestados pela PGFN, destacando-se a previsão dos artigos 20 e seguintes, que tratam da audiência com procurador ou procuradora da Fazenda Nacional.
Como costuma ponderar o professor e colega Leonardo Alvim, tudo o que se pode pensar ou idealizar em termos de modelos propulsores de redução de contencioso, a PGFN já faz. E o contencioso continua em patamares assombrosos. Alvim aponta dois motivos para essa realidade incompreensível: a falta de setores, na estrutura governamental dos entes federativos, para promover a participação de especialistas na formulação e interpretação da legislação tributária; e a adoção de uma interpretação dogmática tradicional das normas tributárias, buscando, na preleção de Ronald Dworkin, julgar conforme a intenção do legislador [2] .
A coordenadora-geral de negociação da PGFN, Mariana Lellis, por sua vez, adiciona outro binômio de fatores comportamentais fundamentais, que obstam a redução da litigiosidade: o primeiro está ancorado nos vieses cognitivos mapeados por Lee Ross, em especial o “realismo ingênuo”, que descreve a tendência humana de acreditar que a própria percepção e interpretação dos eventos reflete a realidade objetiva tal como ela é, gerando conflitos simplesmente porque todas as partes acreditam estar certas.
O segundo decorre do próprio desenho institucional e normativo do Sistema Tributário Nacional: ao fomentar múltiplas interpretações e descolar as exigências legais da realidade de caixa da empresa, o sistema muitas vezes recompensa a briga [3] .
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O êxito prático dessas inovações legislativas passa, portanto, por uma profunda mutação cultural: a superação definitiva do paradigma do combate em favor da segurança jurídica cooperativa. Mais do que alterar ritos, a LC 236/2026 consagra a consensualidade como imperativo estruturante, impondo às administrações tributárias e aos contribuintes o abandono da litigiosidade atávica.
O verdadeiro mérito da nova lei complementar é institucionalizar a alteridade no contencioso tributário, lembrando que, na arena fiscal, Fisco e contribuinte precisam, enfim, aprender a trabalhar juntos.
[1] https://valor.globo.com/legislacao/noticia/2016/08/12/fazenda-nacional-suspendeu-263-mil-execucoes-fiscais-de-ate-r-1-milhao.ghtml
[2] ALVIM, Leonardo. Pronunciamento sobre contencioso administrativo e segurança jurídica. In: III Congresso Nacional do Contencioso Tributário. São Paulo: FGV Direito SP, 2026. Transmissão ao vivo disponível em: https://www.youtube.com/watch?v=LcI3u-Us3k8. Acesso em: 10 set. 2026. Fala citada no trecho.
[3] VIEIRA, Mariana Fagundes Lellis. Participação em debate sobre transação tributária. In: Webinar Tax&Women: Transação Tributária nas Procuradorias. São Paulo: Tax&Women, 9 jul. 2026. Transmissão ao vivo disponível em: https://www.youtube.com/watch?v=jrD-0sf5Wgk. Acesso em: 10 set. 2026.
Fonte: JOTA
