Interpretação jurídica e a vontade do legislador
Por Marcos Pereira — Consultor Jurídico
A observância de método na interpretação das leis é pressuposto do Estado democrático de Direito, no qual a aplicação das normas não pode surpreender o jurisdicionado por decorrer de critérios imprevisíveis [1]. Dentre as técnicas existentes, tem-se a análise, pelo julgador, de materiais produzidos no curso do processo legislativo: exposições de motivos dos projetos de lei, pareceres de comissões da Câmara dos Deputados ou do Senado, registros de debates parlamentares, entre outras fontes indicativas da intenção atribuível ao legislador.
A questão que se pretende aqui responder é: qual a relevância, se é que existe alguma, dos materiais legislativos para a interpretação do texto legal?
Correntes de interpretação jurídica
Na tradição jurídica norte-americana, que influenciou variados aspectos do sistema brasileiro, é possível divisar três correntes de interpretação jurídica que dialogam, em graus distintos, com a história legislativa. Note-se que a classificação não é estanque: as correntes admitem gradações e combinações, de modo que a preponderância de uma não exclui necessariamente elementos de outra [2]. Para fins didáticos, todavia, a distinção se faz útil.
O intencionalismo (intentionalism) é a abordagem que confere maior peso à intenção atribuída ao legislador, inferida de documentos oficiais produzidos durante a elaboração das leis. Não se trata, frise-se, de decifrar o que se passa no interior da mente de cada congressista. Cuida-se de reconstruir, a partir de manifestações formalizadas durante a tramitação, a intenção institucional que teria orientado a aprovação do texto e, por meio dela, definir a norma jurídica resultante da interpretação dos enunciados legislados.
SpaccaO textualismo (textualism), por sua vez, concentra-se na interpretação do texto efetivamente promulgado, à luz do contexto linguístico e histórico de sua edição. A ênfase recai na lei como produto do processo legislativo — e não nos debates que a antecederam. O intérprete textualista entende que a criatura se desprende do seu criador. Em razão disso, o sentido dos enunciados independe das intenções, individuais ou coletivas, que pautaram sua gênese. Coerentemente, o textualismo estrito rejeita o emprego da história legislativa como fonte de determinação do sentido do texto [3]. Entretanto, algumas versões moderadas dessa corrente admitem sua utilização subsidiária, especialmente em casos de ambiguidade ou indeterminação linguística [4].
A interpretação finalística ou teleológica (purposivism) reconstrói o propósito da lei, a partir dos enunciados legislados e do contexto institucional em que editados. A história legislativa também pode ser fonte interpretativa, porém com vistas à perquirição dos objetivos da lei promulgada (mens legis), sem que estes se reduzam à vontade do legislador (mens legislatoris), como tende a ocorrer no intencionalismo. O finalismo busca reconstruir a norma partindo do pressuposto de que a lei é obra de pessoas razoáveis, que perseguem propósitos razoáveis por meios igualmente razoáveis [5].
Intencionalismo nos EUA e no Brasil
A análise da jurisprudência — tanto norte-americana como brasileira — lança luzes sobre o tema.
Nos EUA, exemplo clássico de predominância do intencionalismo pode ser encontrado na decisão em que a Suprema Corte concluiu que a Lei Federal de Controle da Poluição da Água (Federal Water Pollution Control Act) não conferia à Agência de Proteção Ambiental (Environmental Protection Agency — EPA) competência para regular o descarte de certos materiais radioativos já submetidos à legislação sobre energia nuclear (Atomic Energy Act). A lei incluía os “materiais radioativos” na definição de poluentes sujeitos ao controle da EPA.
A Suprema Corte concluiu, contudo, que a expressão não alcançava as categorias já abarcadas pelo Atomic Energy Act, cuja regulação era de competência da Comissão de Energia Atômica (Atomic Energy Commission — AEC). O intencionalismo na decisão é evidenciado no voto condutor, que recorreu a relatórios de comissões e debates entre senadores para demonstrar que não fora intenção do Congresso conferir à EPA uma competência que, sob o Atomic Energy Act, já era exercida pela AEC (Train v. Colorado Public Interest Research Group, 1976).
O STF, por sua vez, empregou argumentos histórico-genéticos para afastar uma leitura ampliativa do sintagma “veículos automotores”, excluindo da incidência do IPVA as aeronaves e embarcações. O imposto fora introduzido na ordem constitucional pela EC nº 27/1985, tendo a Constituição reproduzido, em essência, a referência à propriedade de “veículos automotores”. Pela amplitude da expressão, seria possível sustentar que tanto veículos terrestres como os aquáticos ou aéreos poderiam ser tributados. Entretanto, a Corte considerou a origem histórica do IPVA, que fora instituído em substituição à vetusta Taxa Rodoviária Única — vinculada aos veículos terrestres — para restringir a materialidade do novo imposto.
Para tanto, o acórdão recorreu aos trabalhos legislativos que antecederam a EC nº 27/1985, nos quais se registrou que a pretensão seria “a criação de um imposto para substituir a Taxa Rodoviária Única”. A isso, somou-se a constatação da ausência, nos trabalhos preparatórios, de qualquer menção ao alcance de embarcações e aeronaves pela novel exação. Desse modo, o STF restringiu a competência tributária dos Estados em matéria de IPVA (RE nº 134.509, 2002). Foi apenas recentemente, com a mudança do texto constitucional pela EC nº 132/2023, que veículos automotores aquáticos e aéreos passaram a ser potencialmente tributáveis pelo IPVA — mas isso se deu em razão de alteração superveniente da Constituição, e não de releitura judicial do texto anterior [6].
Textualismo mais comum nos EUA
A abordagem textualista, embora raramente assumida de forma expressa pela jurisprudência brasileira, pautou diversos acórdãos da Suprema Corte americana. Em muitos desses julgados, o recurso aos trabalhos legislativos foi repelido, por destoar da lógica textualista, que prestigia a lei como produto do processo legislativo, e não os debates que o antecederam.
Em caso paradigmático, a Suprema Corte norte-americana rejeitou o emprego da história legislativa para ampliar o sentido ordinário da expressão “honorários advocatícios” (attorney’s fees). A lei autorizava a condenação da parte vencida ao pagamento desses honorários à parte vencedora. Invocando relatórios legislativos segundo os quais os cidadãos deveriam poder recuperar os custos de fazer valer seus direitos em juízo, a recorrente pleiteou também o ressarcimento dos honorários periciais (expert witness fees). Entretanto, a Corte afirmou que a melhor evidência do objetivo do Congresso era o texto promulgado, que não poderia ser ampliado ou restringido por manifestações de legisladores individuais ou de comissões durante o processo legislativo (West Virginia University Hospitals v. Casey, 1991).
Ainda nos EUA, um precedente do fim do século 19 é considerado um marco no emprego dos trabalhos legislativos, com predominância do finalismo, embora marcado por componente intencionalista. Estava em discussão a aplicação de lei que vedava a contratação de “estrangeiros” (aliens) para “trabalho ou serviço de qualquer espécie” (labor or service of any kind). A despeito da proibição, uma igreja nova-iorquina contratou um pastor inglês para conduzir a paróquia — o que levou o caso ao Judiciário.
A Suprema Corte reconheceu que o texto, lido isoladamente, proibia o trabalho do religioso. Contudo, revolvendo o histórico legislativo, identificou-se que uma comissão do Senado havia afirmado ser desejável substituir a expressão “trabalho ou serviço” por “trabalho ou serviço manual”. Isso porque a finalidade da norma era conter o elevado número de trabalhadores braçais que ingressava nos EUA naquele período. A comissão, contudo, devolveu o projeto sem emenda, para não colocar em risco a aprovação da lei antes do encerramento da sessão legislativa. Assim, a Corte fez prevalecer a finalidade da lei sobre a sua literalidade, valendo-se para tanto dos trabalhos parlamentares, dentre outros fundamentos (Church of the Holy Trinity v. United States, 1892).
Finalismo no Brasil
No Brasil, o emprego da análise histórico-legislativa, com viés finalista, pode ser divisado no acórdão do STF que estendeu a imunidade de impostos aos livros eletrônicos. Conforme a Constituição de 1988, não se tributam os “livros, jornais, periódicos e o papel destinado à sua impressão”. A menção ao papel poderia indicar a restrição da imunidade aos livros impressos. No entanto, a Corte revolveu os trabalhos parlamentares relativos às sucessivas formulações da regra imunizante, que já existia desde a Constituição de 1946, tendo sido mantida pela Constituição de 1967 e pela EC nº 1/1969.
Considerados esses elementos, bem como a evolução dos textos constitucionais, da jurisprudência e da tecnologia, concluiu-se que a finalidade da regra imunizante era a proteção da livre circulação de ideias – pelo que os livros eletrônicos, assim como os impressos, estariam imunes a impostos (RE nº 330.817, 2017).
À luz do finalismo, a finalidade objetiva da norma é reconstruída a partir do texto e de sua inserção no sistema jurídico, não se reduzindo à vontade subjetiva do legislador. Os trabalhos legislativos podem exercer função subsidiária ou confirmatória nessa reconstrução da mens legis, sobretudo quando esclarecem a função institucional da norma.
Conclusão
A partir do exposto, pode-se afirmar que a conjugação entre o textualismo moderado e o finalismo é a que melhor concilia, na contemporaneidade, dois objetivos fundamentais (e por vezes contrapostos) do direito: a ordem e a justiça. Empregado na apreensão inicial do sentido do enunciado legislado, o textualismo muitas vezes basta, pois examina o texto em seu contexto linguístico, sistemático e histórico. Persistindo dúvida quanto à aplicação ao caso concreto, pode-se recorrer à finalidade institucional da norma. Nessa etapa, análises pontuais e controladas dos trabalhos legislativos podem ser úteis, desde que realizadas com rigor metodológico [7].
[1] MOREIRA, André Mendes. O Poder das Leis Escritas. ConJur, dez./2025. Aaqui
[2] BAUDE, William; SACHS, Stephen. The Law of Interpretation. Harvard Law Review, v. 130, n. 4, fev./2017, pp. 1079-1147.
[3] SCALIA, Antonin. A Matter of Interpretation: Federal Courts and the Law. Princeton, NJ: Princeton University Press, 2018 (1997).
[4] GLUCK, Abbe R. The States as Laboratories of Statutory Interpretation: methodological consensus and the new modified textualism. Yale Law Journal, v. 119, 2010, pp. 1750-1862.
[5] HART JR., Henry M.; SACKS, Albert M. The Legal Process: Basic Problems in the Making and Application of Law. Prepared for publication by William N. Eskridge Jr. and Philip P. Frickey. Westbury, NY: Foundation Press, 1994 (1958).
[6] MOREIRA, André Mendes. A Estabilidade do Direito e suas Formas de Evolução. ConJur, mai./2026. Aqui
[7] ADAMY, Pedro. Vontade do Legislador – contributo para a compreensão do argumento genético e da intenção do legislador. São Paulo: JusPodivm, 2026.
O post Interpretação jurídica e a vontade do legislador apareceu primeiro em Consultor Jurídico.
Fonte: Consultor Jurídico